Begin deze maand rapporteerde de Minister van Justitie de Tweede Kamer over de voortgang van het programma Bruikbare rechtsorde. Zoals bekend beoogt het kabinet met dit programma onder meer te werken aan een kwalitatieve visie op de vermindering van regeldruk. Alternatieve wetgevingsconcepten, zoals zorgplichten en open normen, vormen de rode draad door diverse interdepartementale projecten die de afgelopen tijd zijn opgestart. Ambitie: te laten zien dat regulering ook anders kan dan via het afkondigen van gedetailleerde regelgeving. Devies: het automatisme van overheidsregelgeving moet worden vervangen door een visie op dat wat de maatschappij nodig heeft om zelf de problemen op te (kunnen) lossen. Vraag: hoe komt de wetgever te weten waar onze maatschappij zoal behoefte aan heeft? Antwoord: vraag het. Consulteer burgers, bedrijven en andere belanghebbenden.
Prijs vergelijk ADSL, kabel, glasvezel aanbieders en bespaar geld door over te stappen!
Nieuw is dit antwoord natuurlijk niet. Al veel langer worden plannen of conceptwetsvoorstellen voorgelegd aan en bediscussieerd met belanghebbenden. Het manco daarbij is echter dat de inspraak veelal beperkt blijft tot specifieke groepen van – bij de overheid op voorhand bekende – belangengroepen. Bovendien onttrekt de discussie zich meestal aan brede bekendheid. Begin dit jaar concludeerden Huls en Stoter in hun onderzoek ‘Wie draagvlak zoekt, die regeldruk ontmoet!’ dat Internet belangrijke nieuwe mogelijkheden voor een breder gedragen consultatie biedt: via dit medium kan immers in principe iedereen kennis nemen van voorgenomen regelgeving en inbreng leveren. Het zal de uitvoerbaarheid, bruikbaarheid en de kwaliteit van regelgeving ten goede kunnen komen, aldus de onderzoekers.
Ook het idee van Internetconsultatie is niet nieuw. Inmiddels is er – op kleine schaal – door overheid (zoals over de aanpassing van het BV-recht) en aanpalende organisaties (zoals de Autoriteit Financiële Markten) mee geëxperimenteerd. En in het buitenland (de EU, het Verenigd Koninkrijk, de Verenigde Staten) is er al ruimer en langer ervaring mee. In zijn brief van 9 november aan de Tweede Kamer laat minister Hirsch Ballin weten nu breed van start te willen gaan met consultatie via Internet. Burgers, bedrijven en belangengroepen mogen digitaal gaan meepraten over regels die in voorbereiding zijn, dus vóórdat de ministerraad hierover een besluit heeft genomen. ‘Door hen meer te betrekken bij de voorbereiding van regelgeving zullen ze wettelijke regels gemakkelijker accepteren. Het vergroot bovendien de handhaafbaarheid ervan’, aldus de minister. Een ambtelijke werkgroep moet volgend jaar april met een voorstel komen waarover het kabinet kan beslissen.
Alhoewel er al een mooie startnotitie ligt, zal het een flinke klus voor de werkgroep worden. Consultatie via Internet valt technisch redelijk eenvoudig te realiseren. Maar wat betreft de uitgangspunten en normen die op het proces van toepassing zijn, vallen er heel wat – principiële – keuzes te maken. Zo zal allereerst helder moeten worden wat nu precies het doel van de consultatie is. Wie het persbericht van het Ministerie van Justitie (9 november) er nauwkeurig op naleest, stelt vast dat men beoogt het proces van openbaarmaking en consultatie te versnellen, beter te ordenen en voor meer mensen toegankelijk te maken, waardoor ook kwaliteit en bruikbaarheid van de wetgeving zal verbeteren. En door burgers meer te betrekken bij voorbereiding van regelgeving zullen ze wettelijke regels gemakkelijker accepteren, aldus het ministerie. Maar de doelstelling van Internetconsultatie zou wat mij betreft ook verder kunnen reiken: het verkrijgen van een adequaat beeld van wat in de samenleving leeft, het tonen van een open houding, bereid zijn eerder gemaakte keuzes bij te stellen, laten zien dat de overheid een zorgvuldige belangenafweging maakt en verantwoording aflegt over keuzes die uiteindelijk zijn gemaakt. Kiest de overheid voor deze doelstellingen, dan betekent dat een keuze voor een meer responsieve wetgever. Dat wil zeggen, een bestuur dat opteert voor meer dan uitsluitend het uitdragen van voorgenomen regelgeving en het verwerven van draagvlak daarvoor. Een bestuur dat daadwerkelijk ruimte geeft aan en interesse heeft in een participatief proces van wetgeving. Een proces waarin burgers, bedrijven en andere belanghebbenden – veel meer dan nu het geval – vertrekpunt in plaats van richtpunt van (wetgevings)processen zijn.
Maar dan staan er nog diverse andere opdrachten op de agenda van de werkgroep:
- maak tijdig en doordacht keuzes over de mate en wijze van participatie. Over welke onderwerpen bijvoorbeeld is men bereid met belanghebbenden te discussiëren (alleen privaatrechtelijke thema’s, of ook op het terrein van het strafrecht);
- maak helder wat de ruimte voor discussie is. Informeer belanghebbenden dus op voorhand over de mate waarin de onderwerpen nog echt te beïnvloeden zijn en bedenk wat de relatie is met het primaat van de politiek;
- maak zo veel mogelijk op voorhand helder waaraan de inbreng van belanghebbenden en het meewegen daarvan in de besluitvorming zullen worden getoetst en denk daarbij vooraf na hoe met het vraagstuk van de representativiteit van de inbreng wordt omgegaan;
- maak intern helder wat de visie op responsiviteit is. Maak dus duidelijk hoe en wat naar burgers en belanghebbenden wordt teruggekoppeld naar aanleiding van (hun inbreng in) de consultatie;
- werk aan een klimaat en houding om een participatief wetgevingsklimaat te stimuleren en motiveren, zowel binnen de overheid als bij burgers, bedrijven en belanghebbenden;
- onderschat en negeer de kwetsbare kanten niet (technische en organisatorische risico’s, representativiteit en ‘identificatie’ van participanten, gebrek aan draagvlak, etc.)
Heldere keuzes vereisen dat de overheid deze en andere punten benadert vanuit de erkenning dat Internetconsultatie veel meer is en biedt dan een gelijksoortige variant van de bekende vertrouwde vormen van consultatie. Internetconsultatie zal een geheel andere dynamiek met zich meebrengen en van de overheid verlangen dat ze nadenkt over de rol en positie van alle bij de consultatie betrokkenen. En zou dat niet een mooi onderwerp voor een Internetconsultatie zijn?
Prof. mr. Corien Prins is is hoogleraar recht en informatisering bij het departement TILT– Recht, Technologie en Samenleving aan de Universiteit van Tilburg van de Faculteit der Rechtsgeleerdheid
J.E.J. Prins, ‘Bruikbare Internetconsultatie’, NJB 2006-42
