De vuurwerkramp en de Nieuwjaarsbrand hebben toezicht en regelhandhaving opnieuw op de agenda gezet. Tegen de stroom in pleit Lex Michiels, hoogleraar handhavingsrecht, voor méér regels om toezicht en sancties beter te organiseren. Maar dat moet dan wel ‘slim’ worden aangepakt. Vrijdag 13 oktober sprak Michiels zijn oratie Houdbaar handhavingsrecht uit. De oratie én de uitgebreide te publiceren versie kunnen inmiddels worden gedownload.
Prijs vergelijk ADSL, kabel, glasvezel aanbieders en bespaar geld door over te stappen!
Enschede, Volendam, Tiel, Maastricht, Utrecht – allemaal plaatsen die getekend zijn door ingrijpende incidenten, met grote materiële schade, meestal met dodelijke afloop. De incidenten hebben doorgaans één aspect gemeen: de overheid wordt aangewezen als boosdoener. Voorschriften zijn niet gehanteerd, er is te weinig toezicht gehouden. Bij een intensievere controle was S.E. Fireworks wellicht niet ontploft, café het Hemeltje niet afgebrand en waren het parkeerdek, de balkons en de trap boven de Oude Gracht niet ingestort.
Het verwijt aan de overheid is niet altijd reëel, stelt Lex Michiels in zijn oratie: had toezicht altijd gemoeten, had het ook gekund? Hij vindt dat handhaving beter kan, maar dan moet het handhavingsrecht wel adequate bevoegdheden en middelen verschaffen. Handhavingsrecht moet houdbaar worden, zodat het lange tijd meekan. In zijn oratie geeft Michiels aanzetten tot een ‘houdbaar’ handhavingsrecht. Daarvan is nu nog geen sprake. De invloed van het EG-recht op het handhavingsrecht is nog niet duidelijk. Kennisbeheer en -overdracht rond handhaving zijn nog amateuristisch. We weten niet wat de relatie is tussen sancties en het nalevingsgedrag. Bovendien zijn er veel verschillende sanctiemogelijkheden (vergunning intrekken, bestuursdwang, last onder dwangsom, bestuurlijke boete) die nog onvoldoende worden benut.
Een nieuwe sanctie is naming and shaming, het openbaar maken van de overtreding, de overtreder en de opgelegde straf. Hoewel geen enkel bedrijf graag negatief in het nieuws komt, is het effect van naming and shaming vooralsnog onduidelijk. Daar komt bij dat deze sanctie niet altijd een wettelijke grondslag heeft. Een probleem is ook dat burgers, om rampen te voorkomen, strengere regels willen, maar ook minder en eenvoudige regels. Gaat dat wel samen? Leidt een vereenvoudiging van de regelgeving niet tot meer toezicht en tot meer procedures, juist omdat die regels nu meer uitleg vergen? Meer overheidstoezicht en tegelijkertijd de daarvoor benodigde mensen wegbezuinigen gaan niet samen, betoogt Michiels – tenzij toezicht ‘slim’ wordt georganiseerd.
‘Slim’ toezicht is beter dan het in de wet opnemen hoe vaak er minimaal moet worden gecontroleerd. Michiels is een voorstander van het opstellen van protocollen, waarin wordt gewerkt volgens vaste maatstaven en een vaste aanpak, bijvoorbeeld bij bouwprojecten. Gemeenten kunnen dergelijke protocollen als beleidsregels vaststellen. Niet alleen het bouwtoezicht zou in beleidsregels moeten worden vastgelegd, ook andere vormen van toezicht. Meer regels dus!
Dat is maar het begin. Rapportages van toezichthouders hebben nu voor de rechter nauwelijks bewijskracht, en dat zou doelmatiger moeten kunnen. Er zou in de toezichtsfeer meer gebruik moeten worden gemaakt van ict. Opmerkelijk is ook dat een vergunningverlenende ambtenaar meer verdient dan een toezichthouder: deze laatste mag van Michiels best een hoger salaris krijgen, zeker nu hun werk lastiger wordt door de vereenvoudiging – en dus het vager worden – van regels.
Meer toezicht met minder ambtenaren is mogelijk, als toezicht wordt uitgeoefend door gecertificeerde private instellingen. Dit zelftoezicht bespaart de overheid geld; zij kan volstaan met ’toezicht op toezicht’. Het is wel van groot belang dat de overheid steekproefsgewijs ‘fysiek’ controleert en niet alleen maar nagaat of de papieren werkelijkheid van de certificering in orde is. Tot slot vindt Michiels het opmerkelijk dat kosten van handhavingstoezicht nu nooit mogen worden doorberekend aan justitiabelen. Hij stelt dat zeker de overmatige toezichtskosten moeten kunnen worden doorberekend. Als aan al deze voorwaarden wordt voldaan, kan er sprake zijn van houdbare handhaving.
Prof.mr.drs. F.C.M.A. (Lex) Michiels (1954) studeerde rechten en psychologie aan de Radboud Universiteit Nijmegen en promoveerde in 1987 in Nijmegen op het proefschrift De Arob-beschikking. Na zijn promotie werkte hij als (hoofd)docent aan de Universiteit Utrecht. In 1992 werd hij benoemd tot hoogleraar staats- en bestuursrecht aan de Vrije Universiteit Amsterdam. In 2000 stapte hij weer over naar de Universiteit Utrecht. In november 2005 werd hij hoogleraar bestuursrecht, in het bijzonder handhavingsrecht, aan de Universiteit van Tilburg. Michiels was o.a. voorzitter van de onafhankelijke evaluatiecommissie Wet milieubeheer (2000-2003). Sinds 1999 is hij voorzitter van de Nederlandse Vereniging voor Bestuursrecht en was van 2000-2005 lid van de landelijke Stuurgroep Handhaven op niveau. Momenteel is hij lid van de commissie-Schutte die het ’trapincident’ (de ingestorte kadetrap boven de Oude Gracht in Utrecht) onderzoekt en van de Onderzoekscommissie Bos en Lommerplein (commissie-De Boer).
F.C.M.A. Michiels, Houdbaar handhavingsrecht (oratie: Tilburg) 2006
Oratie in gedrukte vorm, Universiteit van Tilburg
