Bolkesteinrichtlijn

Over nut en noodzaak van de Europese dienstenrichtlijn (2006/123/EG) is veel geschreven. Maar voormalig Eurocommissaris Bolkestein heeft het pleit gewonnen en de lidstaten moeten over twee jaar (december 2009) hun nationale wetgeving en procedures zodanig op orde hebben dat de nationale randvoorwaarden voor de Brusselse ambitie van een vrijer Europees dienstenverkeer klaarliggen. Kort samengevat wil Europa deze ambitie realiseren door de vrijheid van vestiging van aanbieders en verrichters van diensten te regelen, het vrije dienstenverkeer tussen lidstaten te faciliteren en afnemers van diensten (consumenten) een bepaald beschermingsniveau te bieden. Via artikel 2 richtlijn worden diverse diensten – veelal gelegen op het terrein van publieke dienstverlening, gezondheidszorg, sociale huisvesting, jeugdzorg – buiten het bereik van de regels gebracht. Maar het vrijgeven van de markt voor alle resterende diensten brengt een gigantisch complexe operatie van administratieve vereenvoudiging en modernisering met zich mee. Het ambitieuze programma verlangt een vereenvoudiging van procedures en formaliteiten die worden opgelegd aan dienstenaanbieders en vereist dat deze procedures en formaliteiten duidelijk worden uitgelegd. Bovendien moeten deze vereisten en formaliteiten eenvoudig, elektronisch en via een één-loket-functie afgewikkeld kunnen worden. Dankzij Bolkestein lijkt een goed deel van reeds bestaande – maar o zo moeilijk te realiseren – ambities op het terrein van administratieve lastenverlichting en elektronische overheid in één klap te realiseren! Wie grootschalige – en onder gigantische problemen gebukt gaande – automatiseringsprojecten van de belastingdienst, het project Walvis en OV-chipkaart kent, weet echter dat de financiële en bestuurlijke risico’s van dit soort operaties enorm zijn. In een recent kamerdebat werd nog eens duidelijk dat de overheid honderden miljoenen euro’s verspilt aan (mislukte) automatiseringsprojecten. Brussel had beter moeten weten. Wederom toont zich het volstrekte onbegrip voor de spanning tussen beleid en uitvoering.

Ook op juridisch vlak staat er van alles te gebeuren. Wellicht is het omdat we nog twee jaar ‘implementatietijd’ hebben, maar een kritische reflectie op de bredere implicaties van de dienstenrichtlijn voor ons nationale recht is geen onderwerp waar we warm voor lopen. Ten onrechte. De consequenties strekken zich uit van het bestuursrecht (bepalingen in het scala aan huidige vergunningstelsels die strijdig zijn met de dienstenrichtlijn omdat ze wellicht discriminerend, niet noodzakelijk en niet evenredig zijn), via het privaatrecht (inpassing van nieuwe consumentenrechten zoals recht op bijstand en informatieplichten voor dienstverleners) tot het strafrecht (zorgvuldige procedures rondom de nieuwe bevoegdheden voor elektronische uitwisseling van strafrechtelijke gegevens tussen lidstaten om de betrouwbaarheid van een dienstverrichter vast te stellen). In Den Haag buigt zich inmiddels een interdepartementale werkgroep van de ministeries van Economische Zaken, Binnenlandse Zaken en Justitie over financiële, bestuurlijke, juridische en praktische gevolgen van de richtlijn, waaronder de consequenties voor het binnenlands bestuur. Zo her en der verschijnen rapporten over de te verwachten financiële en bestuurlijke implicaties of worden workshops georganiseerd. Maar brede aandacht voor de consequenties ontbreekt.

Ter illustratie van hetgeen te wachten staat. Stel een Nederlandse horecaondernemer besluit zijn succesvolle keten van café annex dancings naar Spanje uit te breiden. De Spaanse lokale overheid zal alvorens vergunning af te geven over deze persoon in Nederland de nodige informatie willen inwinnen. Instanties als gemeenten, politie en kadaster zijn op grond van art. 28 van de richtlijn verplicht aan het informatieverzoek medewerking te verlenen, waarbij overigens geldt dat voor de gegevensverstrekking wordt uitgegaan van de bestaande, beschikbare informatie. In de casus betekent dit dat Nederlandse instanties:

• op verzoek van Spanje informatie moeten verstrekken over de horecaondernemer (artikel 29, eerste lid);
• eveneens op Spaans verzoek verificaties, inspecties en onderzoeken moeten uitvoeren en de Spaanse instantie in kennis moeten stellen van de resultaten en de eventueel genomen maatregelen (artikel 29, tweede lid);
• op verzoek van een bevoegde Spaanse instantie informatie moeten verstrekken over de betrouwbaarheid van de horecaondernemer (gegevens over administratieve maatregelen, strafrechtelijke sancties, etc., artikel 33).

Om alle informatie soepel tussen lidstaten uit te wisselen wordt een grensoverschrijdend elektronisch systeem opgezet, het Internal Market Information (IMI)-system. Wie even stilstaat bij de informatie-uitwisseling in bovenstaand scenario, duizelt het aan zaken en afspraken die nog helder moeten worden. Hoe gaat het IMI-systeem precies werken: op basis van welke (doorverwijs)structuren en bevoegdheden? Welke authenticatie- en verificatieprocedures gaan gelden zodat wordt gegarandeerd dat de – in sommige gevallen zeer gevoelige – informatie bij de juiste buitenlandse instanties en personen terechtkomt? Hoe wordt gegarandeerd dat lokale instanties alleen die gegevens in andere lidstaten kunnen opvragen die ook daadwerkelijk noodzakelijk zijn voor het uitoefenen van hun specifieke taken? Hoe lang en waar wordt de informatie in de ontvangende lidstaat bewaard? Waar wordt het toezicht op de werking van het systeem belegd? Om het maar niet te hebben over de kwaliteit van de administraties in de lidstaten en daarmee de kwaliteit van gegevens die via het systeem worden uitgewisseld. Bovendien: er bestaat absoluut geen traditie van onderlinge Europese samenwerking tussen veel van de lokale en regionale instanties die nu wel opeens met partners in andere lidstaten aan de slag moeten.

De richtlijn is een gegeven. Voor discussie over bijvoorbeeld het risico van uitholling van onze nationale vergunningsvoorwaarden is het te laat. Dat is het zeker niet als het gaat over de bestuurlijke, juridische, technische en praktische aanpassingen die voor de deur staan om aan de invoering, uitvoering en handhaving ervan vorm te geven. Laten we dus eens stilstaan bij wat een zorgvuldige implementatie en uitvoering van de Bolkestein richtlijn verlangt. En laten we – zowel op nationaal als Europees niveau – nu eindelijk ook eens maatregelen nemen om de gapende kloof tussen beleid en realistische uitvoering daarvan te dichten.

Prof. mr. Corien Prins is hoogleraar recht en informatisering bij het departement TILT – Recht, Technologie en Samenleving aan de Universiteit van Tilburg van de Faculteit der Rechtsgeleerdheid.

J.E.J. Prins, ‘Bolkesteinrichtlijn’, NJB 2007-43