SER: Dienstenrichtlijn gewenst, meer waarborgen inbouwen

Het ontwerpadvies van de SER over de dienstenrichtlijn staat positief tegenover invoering van een Europese richtlijn die een interne markt voor diensten tot stand brengt. Het huidige voorstel van de Europese Commissie schiet echter tekort en moet op een aantal punten verder worden uitgewerkt en verbeterd. Er moeten met name meer waarborgen komen voor het functioneren van het oorsprongslandbeginsel en het daarop gebaseerde vrij verkeer van diensten. De administratieve samenwerking tussen lidstaten moet meer dwingend worden geregeld. Ook moet de neutraliteit van de dienstenrichtlijn tegenover het geldende Europese arbeidsrecht in grensoverschrijdende situaties beter gewaarborgd worden. Een meer precieze afbakening van het vestigingsbegrip is noodzakelijk om postbusondernemingen te voorkomen. Gedurende een overgangsperiode moet er een mogelijkheid blijven om in dwingende gevallen het vrij verkeer van diensten te beperken.

Dat staat in een ontwerpadvies dat zal worden vastgesteld in de openbare raadsvergadering van vrijdag 20 mei. Het is voorbereid door een werkgroep onder voorzitterschap van prof. P. J. Slot. In december 2004 heeft het kabinet, mede op verzoek van de Tweede Kamer, de SER gevraagd advies uit te brengen over de dienstenrichtlijn. Een centraal punt in de adviesvraag betrof het oorsprongslandbeginsel. Hoe verhoudt zich dit beginsel tot het Verdrag? Hoe moet hiermee worden omgegaan op de arbeidsmarkt? Wat zijn de consequenties voor handhaving en controle? Daarnaast is de SER gevraagd naar de sectorale reikwijdte van de dienstenrichtlijn.

Waarom is de dienstenrichtlijn nodig?
De dienstenrichtlijn is een essentieel onderdeel van de Lissabon-strategie voor meer dynamiek in de Europese economie. Deze dynamiek is nodig om een hoge levensstandaard en een goede levenskwaliteit te garanderen. Een goed werkende interne markt voor diensten kan een zeer gewenste groei-impuls geven aan de Nederlandse en de Europese economie.
De vervolgvraag is of daarvoor een dienstenrichtlijn nodig is. Het ontwerpadvies vindt van wel. Een beleidsmatige aanpak via de invoering van een richtlijn verdient de voorkeur boven het wegnemen van belemmeringen via de jurisprudentie van het Hof. De geval-tot-gevalbenadering van het Hof zal vele jaren duren om het dienstenverkeer volledig vrij te maken. Uitspraken van het Hof laten eigenlijk ook per definitie geen ruimte voor meer strategische afwegingen. Het Hof kan alleen voorschrijven wat lidstaten niet mogen doen.

Wat zegt het ontwerpadvies over de sectorale reikwijdte van de dienstenrichtlijn?
Een zo breed mogelijk bereik van de dienstenrichtlijn verdient in beginsel de voorkeur. Van veel specifieke uitzonderingen en bijzondere bepalingen worden consumenten niet wijzer. Daardoor dreigt ook het gevaar van een te hoge regeldruk voor bedrijven. De mogelijkheid voor specifieke sectorale harmonisatie (of grensoverschrijdende zelfregulering) moet, als daartoe behoefte blijkt, open blijven.
Het kabinet wil meer in het bijzonder weten hoe de SER aankijkt tegen de toepassing van de dienstenrichtlijn op een aantal sectoren waar publieke belangen spelen:

• Diensten van algemeen economisch belang. Het heeft weinig zin om diensten van algemeen belang buiten het bereik van de dienstenrichtlijn te plaatsen. Daardoor kan men het vrij verkeer van diensten en de vrijheid van vestiging niet buiten de deur houden.
• Gezondheidszorg . De ontwerp-richtlijn laat ruimte aan de lidstaten om kwaliteit en toegankelijkheid van bijvoorbeeld zorgvoorzieningen te borgen. Wat niet wordt toegestaan is het onnodig beperken van de vrijheid van vestiging en dienstverlening door het hanteren van discriminerende, niet-objectief gerechtvaardigde of ondoorzichtige eisen. Dit uitgangspunt verdient ondersteuning. Een verduidelijking is nodig over de ruimte die na de vrijmaking van het dienstenverkeer resteert voor het stellen van medisch-ethische eisen. Het is denkbaar dat in de loop van het Brusselse besluitvormingsproces de gezondheidszorg wordt uitgesloten van de dienstenrichtlijn. In dat geval verdient een aparte sectorale regeling voor de vrijheid van vestiging en de verduidelijking en versterking van de positie van zorgconsumenten de voorkeur.
• Onderwijs . Deze sector valt in feite grotendeels buiten het bereik van de richtlijn omdat bij opleidingen in het kader van het nationale onderwijsstelsel geen sprake is van een economische tegenprestatie van de afnemer aan de dienstverrichter.
• Gereglementeerde beroepen. Wettelijke taken van notarissen en gerechtsdeurwaarders worden – terecht – uitgesloten van de toepassing van het oorsprongslandbeginsel. Er is geen reden om ook niet-wettelijke taken uit te zonderen. Dit betekent dat het onderscheid tussen wettelijke en niet-wettelijke taken nog eens helder moet worden neergelegd.

Wat zijn de betere waarborgen voor het functioneren van het oorsprongslandbeginsel?
De betere waarborgen die het ontwerpadvies voor het functioneren van het oorsprongslandbeginsel noodzakelijk acht, zijn:

• Een tijdelijk veiligheidsventiel tot 2010 waarmee lidstaten gepaste maatregelen kunnen nemen tegen dienstverrichters uit andere lidstaten wanneer er dwingende redenen van algemeen belang in het geding zijn. Deze dwingende redenen van algemeen belang moeten erkend zijn door het Hof. De lidstaten zijn verplicht de genomen maatregelen aan te melden bij de Europese Commissie. Op deze manier moet de Commissie waar nodig aanvullende harmonisatiemaatregelen overwegen.
• Meer dwingende bepalingen voor de administratieve samenwerking tussen de lidstaten. Het vertrouwen in een efficiënte samenwerking tussen de lidstaten en een strikte handhaving is een basisvoorwaarde voor het goed functioneren van het oorsprongslandbeginsel.
• Meer verplichtingen voor de lidstaten ten aanzien van de informatieverschaffing aan consumenten en de garantieregeling.
• Een meer precieze definitie van het vestigingsplaatscriterium om misbruik van het oorsprongslandbeginsel door postbusondernemingen te voorkomen.
• Een meer precieze afbakening van het oorsprongslandbeginsel ten aanzien van contracten en aansprakelijkheid.

Hoe verhoudt het oorsprongslandbeginsel zich in relatie tot het arbeidsrecht?
De SER hanteert als uitgangspunt dat de dienstenrichtlijn de geldende Europese regelgeving met betrekking tot het arbeidsrecht niet mag doorkruisen. Volgens de huidige Europese regels is op een bepaalde harde kern van de arbeidsvoorwaarden van werknemers die in een andere lidstaat zijn gedetacheerd het arbeidsrecht van het gastland van toepassing. De zogeheten detacheringsrichtlijn legt vast dat tot deze harde kern o.a maximale werktijden, minimumlonen, arbo-regels en minimumaantal betaalde vakantiedagen behoren. De dienstenrichtlijn sluit de aspecten van deze detacheringsrichtlijn uit van de toepassing van het oorsprongslandbeginsel. Dit is echter onvoldoende om de door de SER gewenste neutraliteit van de dienstenrichtlijn tegenover het arbeidsrecht te garanderen. Hiertoe moet namelijk zeker worden gesteld dat ook het verdrag over het recht dat van toepassing is op verbintenissen uit overeenkomst (EVO) ten aanzien van arbeidsovereenkomsten blijft gelden.
Ten aanzien van de handhaving van het arbeidsrecht in grensoverschrijdende situaties, trekt het ontwerpadvies de volgende conclusies:

• De dienstenrichtlijn zoekt terecht naar een beter evenwicht tussen enerzijds handhaving van het arbeidsrecht en anderzijds marktopening. Het voorgestelde verbod op een meldingsplicht gaat echter te ver. Dit beperkt de mogelijkheid tot handhaving te zeer.
• Deze meldingsplicht moet ook gelden ten aanzien van derdelanders die in een andere lidstaat worden gedetacheerd.
• De dienstenrichtlijn moet de mogelijkheid openlaten voor preventieve maatregelen, zoals verplichte keurmerken en vergunningen voor de uitzendbranche. Deze maatregelen moeten uiteraard voldoen aan de eisen van het Verdrag: ze moeten dus evenredig, niet-discriminerend en uitsluitend gericht zijn op de handhaving van de bescherming van werknemers. Daarnaast kan gedacht worden aan een Europees keurmerk voor uitzendbureaus.