De OPTA heeft aan KPN (opnieuw) een bestuurlijke boete opgelegd, deze keer van bijna 1 miljoen euro. Vanaf het midden van de jaren negentig hebben bestuursorganen, zoals bijvoorbeeld de OPTA, op basis van diverse wetten de bevoegdheid gekregen om aan burgers en bedrijven boetes op te leggen. Met inwerkingtreding per 1 juli 2009 van de vierde tranche van de Algemene wet bestuursrecht (‘Awb‘) is een algemene regeling gegeven voor het opleggen van dergelijke bestuurlijke boetes. Het is voor overheid én particulier van belang te weten hoe en wanneer een bestuurlijke boete kan worden opgelegd.
Prijs vergelijk ADSL, kabel, glasvezel aanbieders en bespaar geld door over te stappen!
De procedure
Een bestuurlijke boete kan alleen worden opgelegd als dat in een bijzondere wet mogelijk is gemaakt. Zo is dat bijvoorbeeld gebeurd in diverse belastingwetten, de Telecomwet, de Wet op het financieel toezicht, de Drank- en horecawet, de Meststoffenwet, de wet Milieubeheer, de Algemene Douanewet en de Woningwet.
De bestuurlijke boete kan worden opgelegd door bestuursorganen (en dus niet door de rechter!) wanneer een verboden gedraging plaats heeft gevonden. De bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke boete vervalt drie of vijf jaar nadat een overtreding heeft plaatsgevonden. De vervaltermijn van vijf jaar geldt bij de zogeheten zware procedure, die van toepassing is als de boete die opgelegd kan worden hoger dan € 340,- is. Bij de zware procedure moet het bestuursorgaan een rapport opstellen, waarin onder andere melding wordt gemaakt van de overtreder, de overtreding en het overtreden voorschrift. De overtreder moet in dit geval ook de mogelijkheid krijgen zienswijzen naar voren te brengen, waarbij hij inzage moet krijgen in het rapport. Bij de lichte procedure bestaat deze verplichting niet en is het bestuursorgaan vrijer in de invulling van de procedure.
Tegen de boetebeschikking staat bezwaar en beroep open. Het besluit tot oplegging van de bestuurlijke boete wordt terughoudend getoetst, de hoogte van de boete wordt volledig getoetst. Bij vernietiging van de boetebeschikking moet de bestuursrechter zelf in de zaak voorzien.
De invordering van de boete
Een boetebeschikking creëert een bestuursrechtelijke geldschuld, een onderwerp dat ook in de vierde tranche van de Awb geregeld is (titel 4.4). Hierin wordt bepaald dat wanneer de boete niet wordt betaald, het bestuursorgaan deze kan invorderen bij dwangbevel. De overtreder kan tegen het dwangbevel verzet instellen. Het verzet heeft in principe geen schorsende werking, hetgeen betekent dat de boete gewoon betaald moet worden. Enkele bijzondere wetgevers hebben echter onderkend dat in bepaalde specifieke sectoren de opgelegde boete bijzonder hoog kan zijn. In die gevallen is in de bijzondere wet bepaald dat het instellen van verzet tegen een dwangbevel de betalingsverplichting wél schorst. Dit is bijvoorbeeld het geval in de Electriciteitswet, de Gaswet, de Mededingingswet en de Telecomwet. In een aantal wetten schorst ook het instellen van bezwaar en beroep de boetebeschikking. Dit is bijvoorbeeld het geval in de Telecomwet, de Wet op het financieel toezicht en de Pensioenwet.
Een bestraffende sanctie
De bestuurlijke boete is een bestraffende sanctie, die de onvoorwaardelijke verplichting tot betaling van een geldsom inhoudt. De boete kan niet voorwaardelijk opgelegd worden. De boete maakt de overtreding ook niet ongedaan, maar dient voornamelijk een afschrikkende werking te hebben. De bestuurlijke boete is dan ook een ‘crimineel charge’ zoals bedoeld in artikel 6 EVRM. Dat is de reden waarom een aantal strafrechtelijke bepalingen een rol spelen bij het opleggen van een bestuurlijke boete.
Zo geldt bijvoorbeeld het beginsel van ‘ne bis in idem’. Oftewel, het bestuursorgaan mag niet tweemaal voor hetzelfde feit een bestuurlijke boete opleggen. Ook wanneer de bestuursrechter een boetebeschikking vernietigt, kan een bestuursorgaan geen nieuwe boete opleggen. Ook kan geen bestuurlijke boete opgelegd worden wanneer voor dezelfde overtreding strafvervolging ingesteld kan worden. Alleen als de Officier van Justitie aangeeft van strafvervolging af te zien kan een bestuurlijke boete worden opgelegd.
In de Awb is sinds 1 juli jl. ook bepaald dat slechts een bestuurlijke boete kan worden opgelegd als de overtreding aan de overtreder kan worden verweten. Binnen het kader van de verwijtbaarheid kunnen ook de klassieke strafrechtelijke schulduitsluitingsgronden een rol spelen, zoals ontoerekeningsvatbaarheid, noodweerexces en overmacht. Ook typisch strafrechtelijke uitgangspunten zoals de onschuldpresumptie, het zwijgrecht, de cautie en het toestaan van tegenbewijs vinden nu hun toepassing in het bestuursrecht.
Saillant detail is dat naast de pleger nu ook aan de medepleger een bestuurlijke boete kan worden opgelegd! Ook is het onder omstandigheden mogelijk boetes op te leggen aan een feitelijk leidinggevende, een opdrachtgever en een rechtspersoon.
Conclusie
De bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke boete moet zijn oorsprong vinden in een specifieke wet. In die specifieke wet kunnen ook nadere regels betreffende de oplegging van een boete staan, zoals de maximale hoogte van de boete, de schorsing, etcetra. Deze regels zijn een aanvulling op de nieuwe algemene regels in de Awb.
mr. Willemijn Oudenaarden, Van Benthem & Keulen N.V.
