Na de val van een kabinet behandelt de Eerste Kamer normaal gesproken geen wetsvoorstellen meer waar een flinke minderheid tegen is. In het geval van de Crisis- en Herstelwet besloot een meerderheid van CDA, VVD, PvdA en ChristenUnie daarvan af te wijken. Het wetsvoorstel is op 16 maart 2010 na hoofdelijke stemming met 48 stemmen voor en 17 stemmen tegen aangenomen door de Eerste Kamer.[1]
Prijs vergelijk ADSL, kabel, glasvezel aanbieders en bespaar geld door over te stappen!
De Crisis- en Herstelwet (hierna: CHW) [1] gericht op de versnelling van ruimtelijke projecten, zoals woningbouw, bedrijventerreinen en infrastructuur en projecten op het gebied van duurzaamheid, energie en innovatie. Deze projecten geven een stimulans aan de economie en dragen bij aan de werkgelegenheid en duurzaamheid. Op deze wijze probeert het kabinet een stap te nemen in het bestrijden van de gevolgen van de economische crisis waarin de mondiale en de Nederlandse economie sinds het najaar van 2008 verkeren. [2] De wet raakt overigens nauw aan een fundamentele discussie over regelgeving die reeds enige jaren met wisselende intensiteit wordt gevoerd, namelijk de discussie over de mate van regeldruk in Nederland.
Opzet Crisis- en Herstelwet
De kern van de CHW is dat met snelle en zorgvuldige procedures doelgericht wordt gewerkt aan werkgelegenheid door het realiseren van duurzaamheid, bereikbaarheid en (woning)bouw. De CHW bevat een pakket maatregelen en is deel specifiek en tijdelijk van aard.
Op het eerste gezicht lijkt de wet een gecompliceerde verzameling van gevarieerde wetswijzigingen die tot doel hebben procedures rond infra- en bouwprojecten te versnellen. Zo kondigde het kabinet enkele vereenvoudigingen aan in de milieueffectrapportage, de Onteigeningswet en de Natuurbeschermingswet.
Een aantal van de maatregelen uit het wetsvoorstel, is onder andere:
- De Raad van State moet binnen zes maanden na ontvangst van een beroepschrift uitspraak doen, normaal gesproken is dat één jaar.
- Een ´klein materieel gebrek´ in een besluit kan zonder gevolgen blijven als de belanghebbende daardoor niet worden benadeeld.
- Door invoering van een ´relativiteitsvereiste´ kunnen burgers uitsluitend procederen als zij direct in hun belangen worden geschaad. Een omwonende die geen zicht heeft op een project, mag zich niet beroepen op welstandsbepalingen.
- Beroepsmogelijkheden tussen overheden worden beperkt.
- Procedures rond de milieueffectrapportage worden ´gestroomlijnd´. Concreet betekent dit dat minder alternatieven hoeven te worden onderzocht, hiermee kan een half jaar tijdwinst worden geboekt.
- Provincies nemen de regie bij de aanleg van windmolenparken.
- Gemeenten kunnen ´lokale projecten van nationale betekenis´ in de CHW laten opnemen. Dit ter aanvulling op de landelijke lijst die door het kabinet reeds is vastgesteld.
- Een belangrijk deel van de CHW loopt tot 2014 en heeft een experimenteel karakter. In 2014 volgt een evaluatie.
De Crisis- en Herstelwet in samenhang met de ruimtelijke ordening en de Wro
De CHW bevat een groot aantal wetswijzigingen om projecten te versnellen en duurzaamheid te bevorderen. Eén van de onderdelen voor de ruimtelijke ordeningspraktijk is de tijdelijke regeling van bouwprojecten met meer dan twintig woningen (en onder de mer-grens). Voor die projecten kan volstaan worden met een projectuitvoeringsbesluit van de gemeenteraad, waarna het project direct zonder verdere vergunningen uitgevoerd kan worden. Het projectuitvoeringsbesluit zet hiermee het bestemmingsplan opzij. Verder worden in een amvb een aantal ontwikkelingsgebieden aangewezen waarin geëxperimenteerd kan worden met de milieugebruiksruimte via het opstellen van een gebiedsontwikkelingsplan.
Daarnaast wordt de toepassing van de Wro-coördinatieregeling door de provincie verplicht voor een aantal energieprojecten op het gebied van gas-, elektriciteit-, windenergie en warmte koude opslag.
Op dit moment zijn voor de bodem, water, lucht, gebouwde constructies en flora en fauna afzonderlijke wetten vastgesteld, zonder dat daarbij veel aandacht is besteed aan de onderlinge verhouding tussen de betreffende wetten. Iedere wet kent zijn eigen afwegingskader, onderzoeksplichten, belangenafweging, bevoegdheidsverdeling, procedures en rechtsbescherming. Voor een snelle realisering van projecten en voorzieningen is het van belang om te voorkomen dat de verschillende besluitvormingsprocedures ongecoördineerd en achter elkaar doorlopen moeten worden, waardoor telkens opnieuw dezelfde procedurestappen genomen moeten worden. Met de coördinatieregeling in de Wet ruimtelijke ordening is het mogelijk alle voor de uitvoering van het project benodigde vergunningen en ontheffingen zoveel mogelijk gelijktijdig en gecoördineerd te laten plaatsvinden. Groot voordeel ten opzichte van de Wabo [3] is dat niet alleen een combinatie van het projectbesluit maar ook van het bestemmingsplan met andere relevante besluiten voor het project mogelijk is. Niettemin zijn er in de praktijk een aantal technische wettelijke onvolkomenheden die een optimale toepassing van dit instrument in de weg staan. Deze onvolkomenheden betreffen de aanhoudingsplichten voor milieu- en monumentenvergunningen, de rechtsbescherming inzake projectbesluiten en de mogelijkheid om uitwerkingsplannen in de coördinatie mee te nemen.
De voorloper van de huidige Wet ruimtelijke ordening, de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO), stamt uit 1965 en is in 1985 herzien. Deze wet zou een fundamentele wijziging betekenen voor het ruimtelijk ordeningsrecht in Nederland. De Wet op de Ruimtelijke Ordening was een grote lappendeken die tot onduidelijkheid leidde bij de burger maar ook bij bestuursorganen. Iedere gemeente maakte gewoon bestemmingsplannen en de artikel-19-procedure was bij iedereen bekend. Uiteindelijk moest het bestemmingsplan onder de Wro leidend worden. Om het bestemmingsplan leidend te maken, is de verplichting opgenomen om na een projectbesluit het bestemmingsplan te herzien op straffe van het niet mogen vorderen van leges. Iedereen was het erover eens dat dit dé stok achter de deur zou zijn voor gemeenten om hun bestemmingsplan te herzien. Echter, dit wordt in de CHW geschrapt! De koppeling tussen een projectbesluit en het verplicht opstellen van een bestemmingsplan is hierdoor verdwenen. De situatie van de WRO met de artikel-19-procedures doemt dan gelijk weer op. Hoe kan het bestemmingsplan onder de Wro dan nog leidend zijn?
Men is vele jaren bezig geweest met een grondige herziening van de WRO. Een stuk of vier wijzigingen heeft deze wet al ingewikkelder gemaakt dan eigenlijk de bedoeling was, en het centrale instrument, het bestemmingsplan, is inmiddels alweer veel minder centraal gemaakt. Al met al, is het verbazingwekkend dat hierdoor de Wro steeds meer op de oude WRO is gaan lijken.
Door de CHW wordt nu ook een oud WRO-instrument in ere hersteld. De 19-lid-1-vrijstelling is terug in de oude vorm. Een pijnlijke constatering maar anderhalf jaar na de invoering van de Wro kan helaas niet anders geconcludeerd worden dan dat de fundamentele herziening van de WRO langzaam wordt teruggedraaid.
Al met al, niet teveel getreurd, want deze CHW kan wel een ander soort beweging op gang brengen. Het wetsvoorstel biedt enkele voorstellen (verlenging Stad- en Milieubenadering, experiment met ontwikkelingsgebieden) die een beweging op gang kunnen brengen naar herziening van het omgevingsrecht. Op den duur kan dit leiden naar een integrale wet waarin alle wetten van het omgevingsrecht (waaronder Wet ruimtelijke ordening, Tracéwet etc.) kunnen worden verwerkt.
Conclusie
De naam van deze wet geeft zoveel meer aan dan zij beoogt te zijn. Alsof met het vereenvoudigen van een aantal procedures de economische neergang, die sinds het najaar van 2008 op de wereld aanwezig is, hersteld kan worden.
En echt heel nieuw zijn de voorstellen ook niet. Een paar belangrijke elementen uit het wetsvoorstel. De wet wil dat de rechter in beroepsprocedures voorbij gaat aan kleine inhoudelijke gebreken in het aangevochten besluit. Een belanghebbende kan alleen nog beroep doen op rechtsregels die betrekking hebben op zijn eigen belang. De beroepsmogelijkheden tussen overheden onderling worden beperkt. En de bestuursrechter moet binnen zes weken maanden na ontvangst van het beroepsschrift uitspraak doen.
Deze voorstellen zijn niet nieuw, maar bleven altijd liggen op het ministerie van Justitie, aangezien het departement, maar ook andere juridische vakspecialisten, niets voelden voor dit soort veranderingen. De mondiale economische crisis en de CHW als remedie hiervoor is een typisch geval van ‘Als het kalf verdronken is, dempt men de put’….
De vraag blijft echter of er juridische omwegen blijven bestaan, zodat niet de ene overheid de andere overheid gaat belagen met allerlei juridische (privaatrechtelijke) procedures. Een ander opmerkelijk initiatief in het wetsontwerp is de mogelijkheid van aanwijzing van ‘milieuontwikkelingsgebieden’.
In de Memorie van Toelichting van de CHW staat dat bestuurders de mogelijkheid krijgen om binnen de milieuruimte nieuwe projecten te starten. Binnen zo’n gebied ontstaat dan een ‘regelvrije zone, waar tijdelijk wetgeving opzij wordt gezet om snel, maar zorgvuldig, urgente projecten te kunnen realiseren’. Daarbij wordt wel de kanttekening gemaakt dat ‘daarbij de geldende milieunormen niet worden opgerekt’. Dus blijkt die regelvrije zone, helemaal geen regelvrije zone te zijn.
Al enige tijd bestaat er veel onbegrip over langslepende procedures waardoor bouwprojecten onnodig lang stil liggen. Vanwege de positieve effecten op werkgelegenheid en economie, wil het kabinet met de CHW de besluitvorming versnellen.
Hopelijk worden in dit wetsvoorstel de onderzoeksverplichtingen tot normale proporties teruggebracht. Dan is dit voorstel een verbetering, maar niet wereldschokkend. Het is dan ook overdreven om het kabinet die milieuontwikkelingsgebieden te laten aanwijzen. Laat dat gewoon over aan het provinciaal of lokaal bestuur.
Ik ben het eens met de doelen van het wetsvoorstel, maar daar hoort bij dat het uiteindelijk gaat om de kwaliteit van de inrichting van ons land. Voorwaarde voor het succes van dit wetsvoorstel is dat bestuurders durven door te pakken in de besluitvorming, dat de kwaliteit van wetgeving goed is en dat ook de versnellingsmogelijkheden van bestaande wetten goed worden benut. De CHW moet dan wel de grote uitvoeringsproblemen in de praktijk oplossen, bijvoorbeeld het omgaan met stikstofdeposities in N2000-gebieden.
[1] www.eerstekamer.nl
[2] TK/EK 2009-2010, 32 127.
[3] TK 2009-2010, 32 127, nr. 3, p. 1 en 2.
[4] Wet algemene bepalingen omgevingsrecht.
Het advies van de Raad van State
Op 7 september 2009 heeft de Raad van State advies uitgebracht over het wetsvoorstel voor de CHW. De Raad had forse kritiek op het wetsvoorstel. Enerzijds was zij van mening dat een deel van de voorgestelde maatregelen inderdaad aan het doel van de wet (nl. bestrijding van de negatieve gevolgen van de economische crisis) beantwoorden. Anderzijds was de Raad van mening dat de voorgestelde aanpassingen van het bestuursprocesrecht, de beperking van het beroepsrecht van provincie-, gemeente- en waterschapsbesturen, en de aanwijzing van milieuontwikkelingsgebieden maar een beperkt versnellend effect hebben. Daarnaast was de Raad ook kritisch over de voorgestelde wijzigingen van de Natuurbeschermingswet 1998 en de Onteigeningswet, omdat het weinig tijdwinst oplevert en de rechtszekerheid van eigenaren niet voldoende wordt gewaarborgd.
