Nederland is verbonden met het water. Hierdoor hebben ook alle inwoners, direct of indirect, te maken met het waterbeheer door de overheid. De afgelopen jaren is het waterbeleid in Nederland aanzienlijk veranderd. Voorheen was het beleid sterk gericht op het snel en veilig afvoeren van water. Tegenwoordig wordt steeds meer voor een integrale aanpak gekozen. Om goed integraal waterbeheer mogelijk te maken is op 22 december 2009 de Waterwet in werking getreden. Dit heeft tot gevolg dat er één Watervergunning wordt verleend door één bevoegd gezag, waar voorheen elke overheid een zelfstandige bevoegdheid had om vergunning te verlenen. In geval van overlappend beheer zal voortaan één bestuursorgaan de kar moeten gaan trekken. In dit artikel zal ik nader ingaan op aspecten van samenloop en de problemen die hierbij boven komen drijven.
Prijs vergelijk ADSL, kabel, glasvezel aanbieders en bespaar geld door over te stappen!
De Waterwet
Het waterbeheer werd in Nederland geregeld in verschillende wetten. Dit kwam de transparantie niet ten goede en zorgde voor een hoge regeldruk. Beoogd is met de invoering van de Waterwet om het wettelijk kader voor het beheer en het gebruik van het watersysteem te vereenvoudigen. De nieuwe Waterwet heeft alle reeds bestaande wetten [1] op het gebied van watersystemen vervangen door één omvattende wet: de Waterwet. Met de Waterwet hebben het rijk, de waterschappen, de gemeenten en de provincies sterkere middelen in handen om wateroverlast, waterschaarste en waterverontreiniging tegen te gaan. Ook voorziet de wet in het toekennen van functies voor het gebruik van water zoals landbouw, scheepvaart, drinkwatervoorziening, industrie en recreatie. Afhankelijk van de functie worden eisen gesteld aan de kwaliteit en de inrichting van het watersysteem. Het watersysteem staat centraal.
Samenloop
In artikel 6.15 van de Waterwet is een regeling opgenomen die ziet op de samenloop van bevoegdheden bij vergunningverlening ingeval van een handeling of samenstel van handelingen in een watersysteem. Er zijn verschillende gevallen denkbaar waarin samenloop van bevoegdheden kan optreden. Veelal is sprake van overlappend beheer in territoriale zin.
Belangrijk uitgangspunt in de Waterwet is dat er sprake is van één bevoegd gezag, ook al zouden er voor de aangevraagde handeling of samenstel van handelingen twee of zelfs drie bestuursorganen in beeld komen. De waterbeheerder (Rijkswaterstaat of waterschap) is in beginsel het bevoegd gezag voor de watervergunning en de inzet van overige reguleringsinstrumenten. De bevoegdheden zijn gescheiden naar beheergebied: Rijkswaterstaat voor de rijkswateren, de waterschappen voor de overige (regionale) wateren. Daarnaast zijn de provincies bevoegd voor het verlenen van vergunningen voor specifieke grondwaterontrekkingen en infiltraties. Als hoofdregel geldt: het hoogste bestuursorgaan is het bevoegd gezag. Op grond van artikel 6:15, tweede lid, van de Waterwet kunnen de betrokken bestuursorganen in de praktijk tevens gezamenlijk uit hun midden een ander bestuursorgaan aanwijzen dat de aanvraag in behandeling zal nemen en daarop zal beslissen. De overige bestuursorganen worden hierbij dan in de gelegenheid gesteld advies uit te brengen.
Samenloop Rijkswaterstaat
Gelet op de wet houdt dit concreet in dat het Rijk/Rijkswaterstaat bevoegd gezag is voor de Waterwet in het gehele buitendijkse gebied. Indien in deze gebieden samenloop van bevoegdheden plaatsvindt zal Rijkswaterstaat als bevoegd gezag een eventuele vergunningaanvraag in behandeling nemen. In de praktijk kan het echter wenselijk zijn dat van de hoofdregel wordt afgeweken en dat artikel 6:15, tweede lid, van toepassing wordt verklaard. Daarbij is ‘het zwaartepunt in de invloed op de te beschermen waterbelangen’ het doorslaggevende criterium. Hierbij kan onder meer worden gedacht aan het grote belang van veiligheid (primaire en regionale keringen), aan projecten met grote gevolgen voor de waterkwaliteit (risicovolle lozingen in kwetsbare gebieden) en waterkwantiteit.
Binnen het huidige beheergebied van Rijkswaterstaat is op bepaalde plaatsen onder meer sprake van overlap met het beheergebied van waterschappen. Hierbij valt te denken aan regulering van lozingen in, of onttrekkingen aan oppervlaktewateren of de regulering van handelingen op of aan een waterkeringen, waaronder activiteiten die plaatsvinden op het strand. Bij vergunningplichtige activiteiten kan daarbij dikwijls worden geconcludeerd dat het zwaartepunt van bepaalde activiteiten bij het waterschap ligt waardoor vergunningverlening door het waterschap wenselijk kan worden geacht.
Casuïstische benadering
Bij het tot stand komen van de Waterwet is gepleit om de samenloopgevallen die zich voor kunnen doen goed te regelen en daarover, zo mogelijk, landelijke afspraken te maken. Desondanks wordt beweerd dat het onmogelijk is om alle gevallen van samenloop te kunnen voorzien, laat staan daarvoor eenduidige, altijd toepasbare regels op te stellen[2]. Gesteld wordt dat het niet mogelijk is om in afwijking van de hoofdregel bij voorbaat de bevoegdheden over te dragen omdat er immers altijd een beoordeling van de concrete omstandigheden nodig zal zijn. Dit heeft tot gevolg dat per geval overeenstemming moet worden bereikt met betrekking tot overgang van de vergunningverlenende bevoegdheid.
Mijns inziens heeft bovenstaande redenering in de aanloop van het tot stand komen van de Waterwet een te passieve afwachtende houding van de betrokken bestuursorganen in de hand gewerkt; zowel bij Rijkswaterstaat als de overige bestuursorganen, welke het initiatief tot het maken van (proces)afspraken dikwijls aan Rijkswaterstaat als bevoegd gezag hebben overgelaten. Waarom grote lijnen uitzetten als men toch dient te handelen naar de specifieke omstandigheden van een vergunningaanvraag?
Deze casuïstische benadering van de vergunningverlening heeft tot gevolg dat er kansen zijn gemist om met de nieuwe wetgeving een uniforme landelijke werkwijze te creëren. Waar in het verleden de (water)vergunningverlening in Nederland op verschillende wijzen werd ingevuld, zal dat nu en in de toekomst niet veel anders zijn. Aangezien de Waterwet dient te worden nageleefd, worden op lagere beslisniveaus op verschillende eilandjes (proces)afspraken gemaakt omtrent overdracht van het behandelen en beslissen op vergunningaanvragen. Het gevolg hiervan is een gebrek aan landelijke uniformiteit.
Uniformiteit
Al geruime tijd voor de komst van de Waterwet kon meer structuur in de samenloop problematiek worden aangebracht. In gebieden met overlappend beheer zou bijvoorbeeld met een indeling in zones gewerkt kunnen worden. Activiteiten welke plaatsvinden in de kernzone van primaire waterkeringen (dijken, duinen e.d.) zouden ter beoordeling van de waterschappen kunnen komen. Van belang hierbij blijft wel om het ‘ zwaartepunt in de invloed op de te beschermen waterbelangen’ goed in het oog te houden. Dit zou uiteraard tot gevolg hebben dat er uitzonderingen op hoofdregels geformuleerd moeten worden. Bovendien dient er te allen tijde nauw overleg plaats te blijven vinden tussen de betrokken bestuursorganen en het bestuursorgaan dat als bevoegd gezag wordt aangewezen, zodat alle noodzakelijke belangen gewaarborgd blijven.
Het zal wellicht duidelijk zijn dat het aanbrengen van een landelijke structuur voor vergunningverlening in samenloop gebieden geen gemakkelijke taak is. Nu deze structuur echter ontbreekt, trachten de betrokkenen in het vergunningproces onderling af te stemmen welk bestuursorgaan, waar en wanneer als bevoegd gezag zal worden aangemerkt. Afstemming nadat de vergunningaanvraag al op de deurmat ligt, komt de uniformiteit, snelheid en de kwaliteit van het beslisproces, mede met het oog op de Wet dwangsom[3], niet ten goede.
Reorganisatie
Met de komst van de Waterwet is een eerste stap genomen waardoor vele vergunningen opgegaan zijn in één watervergunning. Dit is vooral overzichtelijk voor de burger die niet meer zijn weg hoeft te vinden in een doolhof van vergunningen en overheden. Hoewel de verschillende wetten op de schop zijn gegaan, geldt dit echter nog niet voor de betrokken bestuursorganen. Waar zij in het verleden hun eigen vergunningen verstrekten moeten zij nu met hetzelfde bot tevreden worden gehouden. De Waterwet lijkt daarmee een onvermijdelijke vervolgstap in te luiden; met het reorganiseren van het huidige aanbod aan bestuursorganen komt een efficiënter en goedkoper waterbeheer dichterbij en zal tevens de ‘ongewenste’ samenloopproblematiek voorgoed tot het verleden behoren.
[1] Wet op de waterhuishouding, Wet op de waterkering, Grondwaterwet, Wet verontreiniging oppervlaktewateren, Wet verontreiniging zeewater, Wet droogmakerijen en indijkingen (Wet van 14 juli 1904), Wet beheer rijkwaterstaatswerken (het zgn. ‘natte gedeelte’) en de Waterstaatswet 1900.
[2] Zie: Handreiking voor de integrale watervergunningverlening: de Waterwet en samenloop van bevoegdheden bij vergunningverlening (concept juni ’09).
[3] Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen.
