Nadat minister Donner op de Dag van de Persvrijheid een bommetje heeft laten barsten onder activisten, journalisten en de oppositie met zijn opmerkingen over openbaarheid, heeft hij op 31 mei 2011 eindelijk zijn langverwachte plannen met de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) naar buiten gebracht. In dit artikel worden zijn plannen gelegd naast eerder geconstateerde problemen bij de politie met de Wob.
Prijs vergelijk ADSL, kabel, glasvezel aanbieders en bespaar geld door over te stappen!
Op 3 maart 2011 verscheen van mijn hand een artikel over de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) en de politie[1]. Door Tweede Kamerleden zijn problemen aangekaart over dit thema. Met het daaropvolgende jurisprudentieoverzicht is beoogd de gestelde problematiek te illustreren. Na 25 februari 2011 zijn er interessante ontwikkelingen die een nieuw artikel over de Wob en de politie rechtvaardigen.
In het vorige artikel zijn vier problemen aan bod gekomen:
1. Politie-informatie kan op basis van de Wob op straat komen te liggen;
2. Politie levert informatie voor commerciële diensten;
3. Perverse effecten wegens de Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen; en
4. De Wob kost veel politiecapaciteit.
Sindsdien is het volgende gebeurd. Er is vanuit het Ministerie van Veiligheid en Justitie een actieprogramma ‘Minder regels, meer op straat‘[2] verschenen. Op 31 mei 2011 is de langverwachte[3] Kamerbrief vanuit het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties naar de Tweede Kamer gestuurd[4]. Als bijlage bij deze Kamerbrief zijn ook de onderzoeksresultaten openbaar gemaakt naar het gebruik van de Wob.
Ik start dit artikel met het aanhalen van de belangrijkste resultaten uit het onderzoek. Vervolgens zal het actieprogramma belicht worden en tot slot de Kamerbrief. Ik sluit mijn artikel af met een conclusie waarin ik inga in hoeverre hiermee de gestelde problemen daadwerkelijk aanwezig zijn en of er ook oplossingen aangedragen worden voor deze problemen.
Onderzoeksresultaten
Het ministerie heeft aan het bureau Research voor beleid opdracht gegeven onderzoek te doen naar omvangrijke en oneigenlijke Wob-verzoeken. Het onderzoek is oktober 2010 opgeleverd en met de Kamerbrief van 31 mei 2011 openbaar geworden. Zowel aantallen, kenmerken als wijze van afhandeling zijn in kaart gebracht middels een enquête. Uit het onderzoek komen de volgende cijfers naar voren[5]. De politiekorpsen[6] zijn bevraagd over de periode 1 januari 2009 tot en met 30 juni 2010. In deze periode zijn er per korps 964 verzoeken ontvangen. Er zijn 187 verzoeken gedaan waarvan vermoed wordt dat deze bedoeld zijn om geld te verdienen. Frustreren of vertragen van het politiekorps lijkt voor te komen bij 210 verzoeken. Een obsessief streven naar openbaarheid lijkt uit 6 verzoeken te blijken. Nagenoeg alle politiekorpsen (90%) hebben in Wob-zaken een proceskostenvergoeding moeten betalen. Van de 964 verzoeken worden per korps 860 verzoeken in minder dan één dag afgehandeld. Slechts 3 verzoeken per korps kosten meer dan 40 werkdagen en kunnen dus niet binnen de maximale termijn van 8 weken afgedaan worden. Hierdoor hebben 29% van het aantal politiekorpsen ooit een dwangsom moeten betalen.
Uit het onderzoek blijkt dat de politie met kop en schouder uitsteek qua ontvangen verzoeken in vergelijking met andere bevraagde bestuursorganen. Ook op de diverse hierboven aangehaalde categorieën scoort de politie hoger dan de andere onderzochte bestuursorganen. Alleen departementen ontvangen meer verzoeken waar langer dan 40 werkdagen voor benodigd zijn.
In de bijlage bij het onderzoek zijn geanonimiseerde antwoorden opgenomen op open vragen waardoor interessante inzichten opgedaan kunnen worden. Zo is gevraagd naar de grootste knelpunten en welke verbetersuggesties de organisatie door zou moeten voeren. Vanuit de politiekorpsen worden de volgende knelpunten benoemd: De Wob wordt door de rechterlijke macht te ruim uitgelegd waardoor gesloten verstrekkingenregimes van andere wetten worden doorbroken, de Wob wordt gebruikt om inzicht te krijgen in de informatiepositie van politie over groepen en individuen en door de Wob kan informatie over lopende onderzoeken, weliswaar anoniem, ingewonnen worden.
Als verbeterpunten stellen de politiekorpsen voor om een coördinator aan te stellen, met vaste ‘formats’ te werken, politie-informatie uit te zonderen van de Wob, het begrip bestuurlijke aangelegenheid nauwer te definiëren zodat handhaving openbare orde daar in ieder geval niet meer onder valt of handhaving van de openbare orde als weigeringsgrond op te nemen en/of het begrip politiegegevens[7] via de Wet politiegegevens (Wpg) ruimer te maken.
Actieprogramma ‘Minder regels, meer op straat’
Onder bovengenoemde noemer zijn maatregelen genomen of aangekondigd om de administratieve lasten bij de politie te verminderen. Doel is om de politieagent meer tijd op straat door te laten brengen in plaats van achter het bureau. In dit actieprogramma komt ook de Wob aan de orde. Er is vastgesteld dat er op basis van de huidige regelgeving geen belangenafweging plaats mag vinden tussen het belang van openbaarheid en de capaciteit die het kost om te voldoen aan het verzoek. In het actieprogramma wordt voorgesteld deze proportionaliteitsafweging op te nemen in de Wob. Daarnaast zal informatie over verkeersovertredingen via internet toegankelijk worden gemaakt voor de kennelijke overtreder. Dit moet via een zogenaamde Boetevolgservice gerealiseerd worden. In 2011 moet dit mogelijk zijn in een groot deel van het land.
Kamerbrief beleid Wob
Nadat minister Donner op 3 mei 2011 op de Dag van de Persvrijheid voor reuring[8] had gezorgd door op te merken dat openbaarheid gezien moet worden als staatssteun voor de pers en niet bedoeld is voor persvrijheid, is op 31 mei 2011 zijn Kamerbrief verschenen. In dit zestien pagina’s tellende document ontrolt de minister zijn visie op de Wob. Enkele opvallende elementen worden kort belicht.
Verdrag van Tromsø
Het verdrag ‘toegang tot officiele documenten’ ofwel het Verdrag van Tromsø zal niet op korte termijn getekend worden door Nederland. Niet zozeer de Wob vormt het probleem, maar regelingen rondom openbaarheid in bijzondere wetten dienen doorgelicht te worden. Hoewel niet benoemd in de Kamerbrief wordt vermoedelijk gerefereerd aan de Wpg, de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens[/url/ (Wjsg) en specifieke artikelen zoals artikel 28 van het [url=https://rechtennieuws.nl/wetten/BWBR0001827/wetboek-van-burgerlijke-rechtsvordering/]Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering en artikel 365 van het Wetboek van Strafvordering.
Thema oneigenlijk gebruik
Met verwijzing naar het uitgevoerde onderzoek wordt vastgesteld dat de omvang van oneigenlijk gebruik / misbruik (hierna: misbruik) van de Wob mee lijkt te vallen. Wel wordt het als thema ervaren nu een afwijzingsgrond voor dit soort verzoeken ontbreekt. Het indienen van een verzoek, puur om een dwangsom te verdienen, lijkt niet vaak succesvol voor te komen. Het merendeel van de verzoeken kan binnen de maximale termijn van acht weken afgehandeld worden. Dit is ook zo bij de politie. De Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen zal worden geëvalueerd en eind 2011 komen de resultaten daarvan beschikbaar. Er zal daarbij ook aandacht worden besteed aan de Wob.
Een voorstel van – destijds nog Kamerlid – Teeven om de mogelijkheid op te nemen dat een verzoeker niet-ontvankelijk verklaard kan worden, wordt niet overgenomen. De minister ziet geen mogelijkheid om misbruik door een verzoeker vast te stellen. De verzoeker hoeft namelijk zijn intentie niet kenbaar te maken. Wel komt er een aanpassing zodat kennelijk onredelijke verzoeken – hierbij is aangesloten bij het Verdrag van Tromsø – afgewezen kunnen worden. Bij de beoordeling of het verzoek kennelijk onredelijk is, dienen minimaal twee aspecten aan de orde zijn waaruit kennelijke onredelijkheid blijkt. Uitdrukkelijk wordt aangegeven dat het enkel opvragen van informatie over de werkwijze van de politie onvoldoende is.
Proportionaliteit
Er is gevraagd om een proportionaliteitsafweging waardoor een verzoek wat een grote belasting vormt voor het bestuursorgaan niet in behandeling genomen hoeft te worden. Allereerst wordt vastgesteld dat het bestuursorgaan zelf een ongespecificeerd verzoek kan vernauwen door de verzoeker te helpen de bestuurlijke aangelegenheid af te kaderen. Indien dat is gebeurd, kan artikel 4:5 van de Awb gebruikt worden.
Voorgesteld wordt om een bepaling in te voegen waardoor de omvang van het verzoek gereduceerd kan worden door bijvoorbeeld niet alle informatie te geven, maar wel een steekproef of een kortere periode waarin gezocht wordt naar informatie. In de Kamerbrief worden aansprekende voorbeelden genoemd.
Dat de beslistermijn een beperking vormt, wordt ondervangen door een voorstel om het bestuursorgaan met deelbesluiten te laten werken en informatie in tranches te openbaren. Bij deze openbaring in stukken dient uitdrukkelijk de prioriteit van de verzoeker betrokken te worden. Pas wanneer het bestuursorgaan persoonlijk contact heeft gelegd met verzoeker, mag de beslistermijn opgeschort worden.
Politie en de Wob
Een afzonderlijke paragraaf in de Kamerbrief draagt bovengenoemde kop. Er wordt veelvuldig verwezen naar het actieprogramma ‘Minder regels, meer op straat’. In de brief komen de zogenaamde ‘verkeersWobjes’ aan de orde. Vastgesteld wordt dat deze weliswaar veelvuldig voorkomen – dat verklaart het sterk afwijkende aantal ontvangen Wob-verzoeken bij de politie -, maar kunnen ook eenvoudig afgedaan worden. Door informatie over verkeersovertredingen via internet te ontsluiten wordt gedacht het aantal verzoeken te verminderen.
Er wordt ook stilgestaan bij de omvangrijke verzoeken. Die vormen juist bij de politie een probleem wegens de aanwezigheid van politiegegevens in de gevraagde informatie. De gevraagde informatie is vervat in documenten waarop zowel de Wob van toepassing is als de Wpg. Waar de Wpg van toepassing is, wordt voor dat gedeelte de Wob buitenspel gezet. Doordat niet iedereen kan bepalen welke informatie mogelijk te herleiden is tot bepaalde personen (en dus onder de Wpg valt en niet verstrekt mag worden), wordt hier een beroep gedaan op “‘blauwe’ experts”. Eveneens is het niet mogelijk dit proces te automatiseren. Om die reden zal de verhouding tussen de Wpg en de Wob nader bekeken worden.
Openbaar is openbaar voor eenieder
Het credo dat verstrekte informatie openbaar is voor eenieder zal binnenkort geen opgeld meer doen. Het moet straks mogelijk zijn dat iemand inzage vraagt over eigen gegevens zonder dat deze daarna gedeeld moeten worden met eenieder.
Leges of kosten?
Recente uitspraken over leges (niet toegestaan) en de Wob zijn ook meegenomen in de brief. In de Wob zal expliciet opgenomen worden dat alleen kosten van reproductie (kopieerkosten) en levering (porto) doorberekend mogen worden. Door deze kosten ook daadwerkelijk te berekenen wordt beoogd dat een verzoek nauwkeuriger wordt geformuleerd.
Hergebruik
Het hergebruik van overheidsinformatie voor nuttige toepassingen wordt eenvoudiger. Het zal niet langer toegestaan zijn bedoelde en onbedoelde gebruikersvoorwaarden op te leggen. Auteursrechten mogen niet uitgeoefend te worden.
Organisatie
In de Kamerbrief wordt gehakt gemaakt van de knelpunten die ervaren worden binnen bestuursorganen bij de uitvoering van de Wob. Gelet op de opsomming van suggesties in de Kamerbrief wordt dit grotendeels bestempeld als een bedrijfsvoeringprobleem: Betere archivering, achtervang regelen tijdens vakantieperiodes, medewerkers opleiden en actieve openbaarheid moeten de knelpunten binnen organisaties oplossen.
Conclusie
Er zijn door Tweede Kamerleden een viertal problemen aan de orde gesteld die betrekking hebben op de Wob en de politie. Indien het actieprogramma en de Kamerbrief worden beschouwd dan wordt er in ieder geval gereageerd op alle gestelde problemen. Oplossingen worden niet direct in alle gevallen gegeven.
Het ‘probleem’ dat de politie informatie moet leveren ten behoeve van commerciële diensten wordt terzijde geschoven. De regels rondom hergebruik worden bij een aanpassing van de Wob uitgebreid. Indien een bedrijf er brood in ziet bepaalde gegevens zodanig te bewerken dat er meerwaarde wordt gecreëerd, is dit wellicht een uitdaging voor de politie om deze gegevens in het kader van de actieve openbaarheid zelf ook uit te gaan baten of ter beschikking te gaan stellen aan eenieder.
Het probleem dat politie-informatie op straat komt te liggen wordt in het licht van de Wpg beschouwd. Dit zou ook passen binnen de opmerking vanuit de politie om de definitie van politiegegevens ruimer te maken. Het voorstel om het begrip bestuurlijke aangelegenheid in de Wob hiervoor aan te passen wordt niet gehonoreerd.
Opmerkelijk is wel het volgende. Informatie die ingezonden is naar het Openbaar Ministerie (OM) valt onder artikel 365 van het Wetboek van Strafvordering en moet[9] integraal geweigerd worden. Vóór het moment van inzending naar het OM is echter de Wob wel van toepassing en is een integrale afwijzing van een document door de politie niet toegestaan. Het gegeven dat documenten op een bepaald moment integraal niet onder de Wob vallen, leidt echter niet tot de conclusie dat de Wob kennelijk niet op dit soort documenten van toepassing zou zijn.
Het gestelde probleem dat er door de Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen perverse prikkels ontstaan om daarom een Wob-verzoek in te dienen, wordt nog in kaart gebracht. Uit de onderzoeksresultaten blijkt dat slechts een klein gedeelte van de verzoeken door de politie niet binnen de daarvoor gestelde termijn afgehandeld kan worden. De prikkel wordt dus grotendeels gepareerd door de tijdige afhandeling.
Het probleem dat de Wob de politie veel capaciteit kost, lijkt aangepakt te worden door een proportionaliteitsafweging op te nemen en naar de aard van het verzoek te kijken. Dit vergt wel een uitgebreide motivering. Er dient zakelijk naar het verzoek gekeken te worden waarbij minstens twee aspecten besproken moeten worden waaruit een kennelijk onredelijk verzoek blijkt. Pas als er jurisprudentie ontstaat nadat de Wob op dit punt gewijzigd is, ontstaat er duidelijkheid of de politie erin slaagt op grond van deze afweging een verzoek af te wijzen.
mr. Bart Gossen, is jurist bij USG Juristen.
[1] B. Gossen, ‘Een ongemakkelijke relatie? Politie en Wob: een terugblik op een jaar Wob-jurisprudentie in politiecontext’, Rechtennieuws.nl 3 maart 2011.
[2] Kamerstukken II 2010/11, 29 628 en 30 888, nr. 237. Met de komst van een VVD-bewindspersoon op het departement Veiligheid en Justitie is het woord ‘plan’ uit den boze, want dit zou te onbepaald zijn, aldus Opstelten op een lezing in Mierlo op 28 mei 2011. De term actieplan lijkt ook overal verdwenen te zijn.
[3] In het artikel van L. Verheyen, Wet openbaarheid van bestuur: stand van zaken en ontwikkelingen” Rechtennieuws.nl 6 oktober 2010 wordt al gewag gemaakt van nadere ontwikkelingen die in 2010 zouden moeten plaatsvinden.
[4] Brief van Ministerie van Veiligheid en Justitie aan Tweede Kamer, 31 mei 2011, kenmerk: 2011 – 2000 22 47 19.
[5] De onderzoekers stellen dat enige terughoudendheid moet worden betracht bij het interpreteren van de cijfers nu registratie niet op eenduidige wijze plaats heeft gevonden, niet alle verzoeken als Wob-verzoeken zijn geregistreerd en geen urenregistratie plaatsvindt.
[6] Er zijn zesentwintig korpsen: vijfentwintig regionale politiekorpsen en één Korps landelijke politiediensten. Eenentwintig korpsen hebben meegewerkt aan de enquête (81%).
[7] Politiegegevens zijn gegevens betreffende een geïdentificeerde of identificeerbare natuurlijke persoon die in het kader van de uitoefening van de politietaak worden verwerkt (artikel 1 sub a van de Wpg).
[8] Toespraak uitgesproken op 3 mei 2011
[9] Rb. Haarlem 8 maart 2011, AWB 09-5941 (niet gepubliceerd) waarbij het toetsmoment is gelegen op het moment dat de beslissing op bezwaar wordt genomen. Rb. Arnhem 19 mei 2011, AWB 10/2119 (niet gepubliceerd) waarbij is overwogen dat door een rechterlijk sepot documenten geen onderdeel zijn geweest van een strafrechtelijk dossier. De Wob dient alsnog op deze documenten toegepast te worden.
