De minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie heeft de Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken (ACVZ) op 16 september 2005 verzocht een advies uit te brengen inzake het beleid van categoriale bescherming (CB-beleid). Dit advies geeft zicht op het bestaan en de toepassing van mogelijke vormen van groepsgebonden beschermingsbeleid in andere Europese landen. Tevens maakt het aanschouwelijk hoe het Nederlandse beleid van categoriale bescherming zich verhoudt tot het beleid van enkele ons omringende landen en tot Europees beleid en regelgeving.
Prijs vergelijk ADSL, kabel, glasvezel aanbieders en bespaar geld door over te stappen!
Voornaamste conclusie
De ACVZ acht het wenselijk om artikel 29, lid 1, onder d Vw 2000, waarin de categoriale bescherming is neergelegd, te handhaven. Uitgebreid onderzoek laat zien dat tot op heden geen oneigenlijk gebruik is gemaakt van deze asielgrond. Bovendien kan toegespitst beleid mogelijk misbruik voorkomen. De beleidsvrijheid bij de instelling van categoriaal beschermingsbeleid maakt het immers mogelijk om dit beleid te beperken tot situaties die dat ook werkelijk vereisen. Schrappen van deze bepaling zal hoe dan ook het risico meebrengen dat de vangnetfunctie ervan komt te vervallen, terwijl de ACVZ deze vangnetfunctie juist van uitermate groot belang acht. De ACVZ geeft er voorts de voorkeur aan om naleving van de Europese Definitierichtlijn 2004/83/EG te verzekeren door de verplichte norm van artikel 15(c) van die richtlijn op te nemen in het Vreemdelingenbesluit 2000.
Onderzoeksresultaten
In dit advies wordt allereerst een overzicht gegeven van het Nederlandse beleid van categoriale bescherming, de totstandkoming van dit beleid en de plaats die dit beleid inneemt in de systematiek van de Nederlandse asielwetgeving.
Het beleid van categoriale bescherming schept de mogelijkheid om bescherming te bieden aan personen die niet kunnen aantonen dat zij vanwege hun individuele situatie voor vervolging of wrede of onmenselijke behandeling hebben te vrezen, maar die niettemin gevaar lopen vanwege de algehele situatie in hun land van herkomst. Het risicocriterium van artikel 29, eerste lid, onder d Vw 2000 is minder streng dan dat van de a- en b-gronden van artikel 29 Vw 2000. Het gaat er bij categoriale bescherming om of het naar het oordeel van de minister (discretionaire bevoegdheid) van bijzondere hardheid is om de betrokkene terug te sturen naar zijn land van herkomst in verband met de algehele situatie aldaar.
In het Vreemdelingenbesluit 2000 is een aantal indicatoren opgenomen waarmee rekening dient te worden gehouden bij het beoordelen van de situatie in het land van herkomst. Bij zijn beslissing houdt de minister onder meer rekening met het bestaan van een binnenlands beschermingsalternatief. Voordat een verblijfsvergunning op grond van categoriale bescherming wordt verleend, wordt altijd eerst beoordeeld of de betrokken vreemdeling in aanmerking komt voor bescherming op één van de individuele gronden van artikel 29 van de Vw 2000, te weten lid 1, onder a, b, of c. Ook wordt bezien of zich ten aanzien van de betrokkene contra-indicaties voordoen, zoals het bestaan van een verblijfsalternatief, die aan het verlenen van een verblijfsvergunning op grond van categoriale bescherming in de weg staan. Is daarvan geen sprake dan kan een ‘categoriale’ verblijfsvergunning worden verleend.
Het (nationale) beleid van categoriale bescherming (opvolger van het zogeheten voorwaardelijke vergunning tot verblijf (vvtv)-beleid) is oorspronkelijk in het leven geroepen als oplossing voor de groep asielzoekers die niet voor bescherming in aanmerking kwam op grond van internationale verplichtingen, maar voor wie terugkeer desalniettemin als ‘bijzonder hard’ werd beschouwd. Vanaf de jaren tachtig is met deze groep steeds rekening gehouden en is hun verblijfsstatus gaandeweg gelijkgetrokken met die van personen die wél bescherming krijgen op grond van het internationale recht. De ACVZ constateert dat het beleid van categoriale bescherming – alsmede de voorlopers ervan – als juridisch instrument, sinds eind jaren tachtig in de praktijk bij voortduring een belangrijke vangnetfunctie heeft vervuld. De ACVZ signaleert eveneens het brede politieke draagvlak dat dit instrumentarium kent.
In dit advies wordt inzichtelijk gemaakt hoe het Nederlandse beleid van categoriale bescherming zich verhoudt tot het Europeesrechtelijke kader. Met name wordt daarbij aandacht besteed aan de betekenis van artikel 15 (c) van de Europese Definitierichtlijn, luidende: ‘Ernstige schade bestaat uit: a) doodstraf of executie; of b) foltering of onmenselijke of vernederende behandeling of bestraffing van een verzoeker in zijn land van herkomst; of c) ernstige en individuele bedreiging van het leven of de persoon van een burger als gevolg van willekeurig geweld in het kader van een internationaal of binnenlands gewapend conflict.’ Over de exacte betekenis van dit artikel bestaat op dit moment geen zekerheid. Wel staat vast dat de bepaling een Europeesrechtelijke verplichting schept om subsidiaire bescherming te bieden aan personen die onder het huidige Nederlandse stelsel niet in aanmerking komen voor een verblijfsvergunning op grond van artikel 29, eerste lid, onder (a), (b) of (c) Vw 2000. De ACVZ constateert dat artikel 29, eerste lid, onder d Vw 2000 de mogelijkheid biedt om deze personen, overeenkomstig de Definitierichtlijn, toch een verblijfsvergunning te verlenen.
Conform de adviesaanvraag, heeft de ACVZ onderzoek gedaan naar de vormen van groepsgebonden beschermingsbeleid in andere Europese landen. Tevens wordt in dit advies aanschouwelijk gemaakt hoe het Nederlandse beleid van categoriale bescherming zich verhoudt tot het beleid van andere Europese landen. Hiertoe is specifiek vooronderzoek gedaan door het International Centre for Migration Policy Development (ICMPD).
Uit het onderzoek blijkt dat de onderzochte landen velerlei vormen van bescherming kennen welke vaak deels overeenkomen met de Nederlandse vormen van groepsgebonden bescherming (categoriale bescherming, besluitmoratorium en vertrekmoratorium). De verschillen ten opzichte van het Nederlandse beleid zijn zowel gelegen in de formulering van de gronden waarop bescherming wordt verleend als in de mate waarin individueel wordt getoetst en in de inhoud van de bescherming die wordt verleend. De overeenkomst is erin gelegen dat de bescherming, los van de individuele omstandigheden, op enige wijze verband houdt met de algehele situatie in het land van herkomst van de asielzoekers. Van vijf landen, te weten Denemarken, Oostenrijk, het Verenigd Koninkrijk, Zweden en Zwitserland, is bekend dat zij bescherming met een bijbehorende status en opvang plegen te verlenen aan personen uit landen voor wie in Nederland het beleid van categoriale bescherming gold of nog steeds geldt.
Het beeld dat uit het ICMPD onderzoek naar voren komt, is dat Nederland met het categoriaal beschermingsbeleid niet uit de pas loopt met de ons omringende landen. De meeste onderzochte landen blijken er vanuit te gaan dat aanvullende bescherming nodig kan zijn naast de bescherming die moet worden geboden op grond van internationale verplichtingen. De wetgeving en/of het beleid in deze landen voorziet op uiteenlopende wijze in de mogelijkheid om dergelijke aanvullende bescherming te bieden. Het Nederlandse beleid van categoriale bescherming geeft invulling aan de gedachte die blijkens het onderzoek in de meeste ons omringende landen opgeld doet, namelijk dat de algehele situatie in een land van herkomst eraan in de weg kan staan dat uitzetting naar dat land plaatsvindt.
Gelet op het politieke debat over de toepassing van het beleid van categoriale bescherming, en het gevreesde oneigenlijke gebruik daarvan, heeft de ACVZ tevens een uitgebreid wetenschappelijk onderzoek door dr. Grütters van het Centrum voor Migratierecht te Nijmegen laten verrichten naar de relatie tussen groepsgerichte beschermingsmaatregelen en de instroom van asielzoekers.
Dit onderzoek, zo constateert de ACVZ, toont overtuigend aan dat op een enkele incidentele situatie na, de thans heersende opvatting over het bestaan van een grosso modo aanzuigende werking van het Nederlandse groepsgebonden beschermingsbeleid niet met data valt te onderbouwen. Met betrekking tot de relatieve aantrekkelijkheid van een land als bestemmingsland voor asielzoekers, wijst Grütters op het feit dat de mogelijkheid om een verblijfstitel te verkrijgen niet van doorslaggevende invloed is. Bepalend voor de aantrekkingskracht is ‘een combinatie van lange doorlooptijden en de feitelijke praktijk van niet (gedwongen) uitzetting van (afgewezen) asielzoekers naar hun land van herkomst.’ Het onderzoek van Grütters heeft eveneens aangetoond dat een eenvormige registratie van asielaanvragen of verzoeken om bescherming nog niet bestaat. De ACVZ ziet een uniforme, complete en tijdige registratie van deze aanvragen in Europa als geheel, en dus ook in Nederland, dan ook als een belangrijk punt van aandacht.
Concluderend stelt de ACVZ dat artikel 29, eerste lid, onder d Vw 2000 een zeer wezenlijke rol vervult in het Nederlandse asielsysteem en er een duidelijke behoefte aan bestaat. Deze bepaling biedt immers een wettelijke basis om bescherming te verlenen aan personen die dat wel nodig hebben, maar die daarvoor niet op andere gronden in aanmerking komen. Artikel 29, eerste lid, onder d Vw 2000 heeft daarom een belangrijke vangnetfunctie. Dankzij de aan de minister toegekende beleids- en beoordelingsvrijheid is het beleid van categoriale bescherming bovendien een flexibel instrument, dat nauwkeurig en toegespitst op bepaalde groepen kan worden ingezet.
Het advies wordt afgesloten met een presentatie van een tweetal mogelijkheden om het beleid van categoriale bescherming te handhaven en daarbij tevens zoveel mogelijk aansluiting te vinden bij de Europeesrechtelijke verplichtingen, te weten:
1. De wettekst van artikel 29 Vw 2000 ongewijzigd te laten, waarbij invulling van het categoriaal beschermingsbeleid aangepast dient te worden aan artikel 15(c) van de Definitierichtlijn door middel van wijziging van artikel 3.106 Vb 2000 zodat de indicatoren in overeenstemming worden gebracht met de norm van artikel 15(c) Definitierichtlijn. De ACVZ suggereert in dat geval om in artikel 3.106 Vb 2000 voor te schrijven dat categoriale bescherming in elk geval wordt verleend aan personen die voldoen aan de criteria van artikel 15(c) Definitierichtlijn.
2. Het schrappen van artikel 29, lid 1, onder d Vw 2000. Ook bij deze optie blijft de noodzaak tot implementatie van de bepalingen van de Europese Definitierichtlijn (met name die van artikel 15(c)) bestaan. Bij het schrappen van artikel 29, lid 1, onder d Vw 2000 moet derhalve een keuze worden gemaakt met betrekking tot de vraag hoe de naleving van artikel 15(c) Definitierichtlijn zal worden gegarandeerd. De ACVZ acht hiervoor twee mogelijke oplossingen aanwezig:
a. Overnemen van de bepaling uit artikel 15 (c) Definitierichtlijn ter vervanging van het huidige artikel 29, eerste lid, onder d Vw 2000. Het letterlijk overnemen wordt door de ACVZ als een niet-optimale oplossing beschouwd, aangezien de bepaling hoe dan ook nader zal moeten worden ingevuld in lagere regelgeving.
b. Aanpassen van de c-grond van artikel 29, lid 1 Vw 2000, zodat op grond van die bepaling de bescherming kan worden geboden die door artikel 15(c) Definitierichtlijn wordt voorgeschreven. Ook deze mogelijkheid wordt als problematisch beschouwd aangezien het enerzijds de vraag is in hoeverre er nog een vangnetfunctie zoals artikel 29, lid 1, onder d Vw 2000 die kent blijft bestaan, en anderzijds is het maar de vraag of deze aanpassing een correcte implementatie oplevert van artikel 15(c) Definitierichtlijn.
Categoriaal beschermingsbeleid, een ‘nood zaak’ (integrale tekst), ACVZ
Comparative Study on Categorized Protection, ACVZ
Effecten van groepsgebonden asielbeleidsmaatregelen, ACVZ
Vreemdelingenwet 2000, wetten.overheid.nl
Vreemdelingenbesluit 2000, wetten.overheid.nl
Richtlijn nr. 2004/83/EG van de Raad van 29 april 2004 inzake minimumnormen voor de erkenning van onderdanen van derde landen en staatlozen als vluchteling of als persoon die anderszins internationale bescherming behoeft, en de inhoud van de verleende bescherming, PbEG 2004 L304/12
