In dit artikel worden de ontwikkelingen met betrekking tot de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) van de afgelopen jaren[1] beschreven. Hiertoe wordt aangegeven wat de ontwikkelingen zijn met betrekking tot de wet zelf en worden de veranderde artikelen van de Wob benoemd. Vervolgens wordt er een overzicht van de belangrijkste ontwikkelingen in de jurisprudentie gegeven. De auteur sluit af met een conclusie.
Prijs vergelijk ADSL, kabel, glasvezel aanbieders en bespaar geld door over te stappen!
Ontwikkelingen met betrekking tot de Wob
Nadat bij de behandeling van de begroting van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties in 2003[2] een evaluatie van de Wob werd aangekondigd, heeft minister Remkes de Universiteit van Tilburg opdracht gegeven tot uitvoering van deze evaluatie. Op 30 januari 2004 is het onderzoek van de Universiteit Tilburg afgerond, hetgeen heeft geresulteerd in het rapport ‘Over wetten en praktische bezwaren. Een evaluatie en toekomstvisie op de Wet openbaarheid van bestuur’.[3] Was het plan overigens aanvankelijk om de Wob op te nemen in de vierde tranche van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), het kabinet heeft er voor gekozen de uitkomst van de evaluatie van de Wob af te wachten en eventueel later een afzonderlijk wetsvoorstel in te dienen.[4]
In december 2005 heeft vervolgens de toenmalige minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties de heer Pechtold de Wageningen Universiteit een onderzoeksopdracht verleend voor het opstellen van een voorontwerp voor een algemene wet overheidsinformatie. Op 4 juli 2006 is het resultaat van deze opdracht, te weten een voorontwerp Algemene wet overheidsinformatie (Awo), aangeboden aan de minister.[5] Daarop heeft de minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties in het najaar van 2006 het voorontwerp Awo aan diverse instanties voorgelegd en om advies gevraagd.[6]
Het blijft vervolgens een tijdje stil, totdat minister Ter Horst bij de behandeling van de begroting van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties op 27 november 2008 het volgende opmerkt met betrekking tot het voorontwerp Awo:
‘Ik heb het Voorontwerp algemene overheidsinformatie bekeken. Het betreft een groot aantal en vergaande voorstellen. Ik zie weinig aanknopingspunten om die voorstellen in een nieuwe wet op te nemen. Ik ben het eens met de opmerking dat ik dit eerder aan de Kamer had kunnen melden. Het lijkt mij goed om nu in alle openheid te zeggen dat ik weinig aanknopingspunten zie. Ik wil wel die zaken waarvan ik denk dat ze zinvol zijn, opnemen in de bestaande Wet openbaarheid van bestuur.’[7]
Het laatste nieuws over de Wob en de Awo dateert van januari van dit jaar. Uit het antwoord van minister Ter Horst op vragen van Tweede Kamerlid Peters[8] blijkt dat een kabinetsreactie op het Voorontwerp Awo nog in voorbereiding is. Tevens geeft zij aan dat ‘het komende jaar’ (ergens in 2010 dus) besloten zal worden over een aantal mogelijke wijzingen van de Wob. Zij sluit af met te zeggen dat een aantal voorstellen uit het Voorontwerp meegenomen wordt bij wijziging van de Wob. Ook zal dan worden ingegaan op het Voorontwerp als geheel en zal worden gemotiveerd welke onderdelen uit het Voorontwerp worden overgenomen in de Wob en welke niet.[9]
Wijzigingen in de wet[10]
Nu de Wob de Wob is gebleven en niet opgenomen is in de Awb noch vervangen is door de Awo, rijst de vraag wat er dan concreet gewijzigd is aan deze wet de afgelopen jaren. Hieronder noem ik daarom de nieuwe of gewijzigde artikelen.
Aan de Wob zijn artikelen met specifieke bepalingen omtrent milieu-informatie toegevoegd ter uitvoering van het Verdrag van Aarhus[11]:
– Artikel 1 aanhef en onder g;
– Artikel 1a, tweede lid;
– Artikel 6, zesde lid;
– Artikel 7, derde lid;
– Artikel 10, vierde lid en zesde tot en met achtste lid;
– Artikel 11, vierde lid.
Er is voorts een hoofdstuk V-A inzake hergebruik toegevoegd. In dat verband zijn ook nieuw artikel 1, aanhef en onder h en artikel 16.Tot slot zijn de volgende artikelen gewijzigd of toegevoegd. Ook aan deze wijzigingen ligt grotendeels het Verdrag van Aarhus ten grondslag.
– Artikel 1, aanhef en onder i: hierin is het begrip overheidsorgaan gedefinieerd.
– Artikel 2: in dit artikel is het algemeen belang van openbaarheid opgenomen waarvan het bestuursorgaan moet uitgaan bij informatieverstrekking (eerste lid) en is genoemd dat de door het bestuursorgaan te verstrekken informatie zoveel mogelijk actueel, nauwkeurig en vergelijkbaar moet zijn (tweede lid).
– Artikel 3: het derde lid bepaalt dat de verzoeker geen belang hoeft te stellen bij zijn verzoek. Het vierde lid houdt in dat het bestuursorgaan de verzoeker zonodig helpt zijn verzoek te specificeren.
– Artikel 6 is in zijn geheel vernieuwd. Het eerste en tweede lid verruimen de beslis- en verdaagtermijn van twee naar vier weken. Het derde lid en vierde lid gaan over de opschorting van de beslistermijn in verband met het horen van (derde) belanghebbenden. In het vijfde lid wordt bepaald dat, in geval van het verstrekken van informatie, deze gelijktijdig wordt verstrekt met de bekendmaking van het besluit, tenzij naar verwachting een belanghebbende daar tegen bezwaar heeft. In dat geval wordt de informatie niet eerder dan twee weken na bekendmaking van het besluit verstrekt.
– Artikel 7, tweede lid, schrijft voor dat het bestuursorgaan de informatie verstrekt in de door verzoeker verzochte vorm, tenzij dat redelijkerwijs niet gevraagd kan worden of de informatie al in andere, voor de verzoeker gemakkelijk toegankelijke vorm voor het publiek beschikbaar is.
– Artikel 10, derde lid, bepaalt tot slot dat de relatieve uitzonderingsgrond ‘de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer’ (artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e) niet van toepassing is voor zover de betrokken persoon heeft ingestemd met openbaarmaking.
Ontwikkelingen in de jurisprudentie over de Wob
Vervolgens heb ik de jurisprudentie inzake de Wob onderzocht, waarbij ik mij heb beperkt tot de uitspraken van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRS) tussen 1 januari 2004 en heden, die de term “wet openbaarheid van bestuur” in de ‘inhoudsindicatie’ hadden staan.
Jurisprudentie met betrekking tot ‘belangenafweging’
Een groot aantal uitspraken heeft betrekking op de te maken belangenafweging bij Wob-verzoeken. Het gaat daarbij om het algemene belang van openbaarheid afgewogen tegen de weigeringsgronden uit de Wob, waarbij het specifieke belang van de verzoeker er niet toe doet. Oftewel, zoals de Afdeling overweegt, ‘dient het recht van openbaarmaking ingevolge de Wob uitsluitend het belang van een goede en democratische bestuursvoering. Het komt iedere burger in gelijke mate toe. Derhalve kan geen onderscheid worden gemaakt naar de persoonlijke belangen en oogmerken van de verzoeker. Bij de te verrichten belangenafweging in het kader van de Wob worden het publieke belang bij openbaarmaking van de gevraagde informatie en de door de weigeringsgronden te beschermen belangen betrokken, maar niet het specifieke belang van de verzoeker.’ [12]
Doordat persoonlijke belangen geen rol kunnen spelen in Wob-procedures, wordt het voeren van een Wob-procedure in het kader van een asielprocedure niet aangemerkt als misbruik van recht, ook al kunnen de ’persoonlijke asielprocedurele belangen’ geen rol spelen in de Wob-procedure.[13]
Tot slot kunnen in dit kader twee uitspraken genoemd worden waaruit volgt dat, wanneer een Wob-verzoek geweigerd wordt gelet op het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer (artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob), het bestuursorgaan niet verplicht is om na te gaan of iemand toestemming wil geven voor openbaarmaking van zijn persoonsgegevens als bedoeld in artikel 10, derde lid, van de Wob.[14]
Samengevat volgt uit bovenstaande jurisprudentie dat een persoonlijk of specifiek belang niet de reden kan zijn een verzoek (toch) in te willigen, noch dat een verzoeker dient aan te tonen dat hij een persoonlijk dan wel specifiek belang heeft voor zijn Wob-verzoek.
Jurisprudentie met betrekking tot ’documenten’
Vervolgens komt in een aantal uitspraken aan de orde dat het aan de verzoeker is om aannemelijk te maken dat een document bestaat. De Afdeling overweegt in dergelijke zaken het volgende: ‘Wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer onder hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, is het in beginsel aan degene die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, een bepaald document toch onder dat bestuursorgaan berust.’[15] Ook is het aan de verzoeker om aannemelijk te maken dat een verkregen document vals is, wanneer het bestuursorgaan de valsheid betwist en er geen aanwijzing is dat het verstrekte document vals is.[16]
Wel bestaat voor bestuursorganen de verplichting om de documenten te bewaren waarop het verzoek betrekking heeft. In een tweetal uitspraken waarin dit naar voren komt, wordt eerst overwogen dat ook een computerbestand waarin gegevens worden bijgehouden valt aan te merken als een document in de zin van de Wob. Vervolgens overweegt de Afdeling dat de aanspraken die de Wob beoogt te bieden illusoir zouden worden indien na indiening van een Wob-verzoek de gegevens die ten tijde van het verzoek in het computerbestand zijn opgenomen worden vervangen door andere, mogelijk actuelere gegevens, zonder dat de gegevens zoals ze ten tijde van het verzoek in het desbetreffende computerbestand waren opgenomen worden behouden, bijvoorbeeld door het maken van een uitdraai.[17]
Uit jurisprudentie blijkt voorts dat de Wob slechts recht op informatie geeft, voor zover deze is neergelegd in documenten en niet verplicht tot het vergaren van informatie dan wel het bewerken, opstellen of reconstrueren van documenten[18] of het van elders halen van documenten.[19] Evenmin is een bestuursorgaan gehouden een niet nader gespecificeerd verzoek, dat betrekking heeft op informatie die moet worden gedestilleerd uit een grote hoeveelheid op diverse plaatsen aanwezige stukken, in te willigen.[20] In het verlengde hiervan noem ik een uitspraak waaruit volgt dat een verzoek op grond van de Wob niet zo ver kan strekken dat het ook betrekking heeft op documenten die zijn vervaardigd na de datum van het verzoek.[21]
Tot slot is in dit kader van belang te vermelden dat ook documenten die afkomstig zijn van derden die niet tot de kring van de overheid behoren, kunnen worden beschouwd als documenten die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad als bedoeld in artikel 11, eerste lid, van de Wob.[22]
Jurisprudentie met betrekking tot ‘bestuursorgaan’
Verder ben ik een aantal uitspraken tegen gekomen waarin de vraag naar voren komt of een bepaalde organisatie een bestuursorgaan is dan wel een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf. Als het niet gaat om een rechtspersoon krachtens publiekrecht ingesteld (artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht), is de vraag of het gaat om een ander persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed, als bedoeld in artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb. Wanneer het daarbij gaat om een privaatrechtelijke rechtspersoon waaraan geen overheidstaak is opgedragen ter uitvoering waarvan hem publiekrechtelijke bevoegdheden zijn toegekend, dient er vanuit te worden gaan dat het niet gaat om een ‘b-orgaan’, tenzij bijzondere omstandigheden nopen tot een ander oordeel. Daartoe dient nader bezien te worden wat de rol van de overheid is bij de uitvoering van de werkzaamheden van de desbetreffende organisatie.[23]
Wanneer er geen regeling is tussen een bestuursorgaan en een organisatie op grond waarvan die organisatie zich bij zijn werkzaamheden moet richten naar de opdrachten van dat bestuursorgaan en er evenmin sprake is van invloed van het bestuursorgaan op het functioneren van de organisatie, is dat reden dat een organisatie niet kan worden aangemerkt als een onder verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf als bedoeld in artikel 3 van de Wob.[24]
Evenmin is een informateur als een onder verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf aan te merken, nu hij namelijk geen onderdeel uitmaakt van het Ministerie van Algemene Zaken en hij niet hiërarchisch ondergeschikt is aan de minister. De omstandigheid dat door de minister diensten worden verleend om de informatieonderhandelingen te faciliteren, maakt dit niet anders, nu hierdoor niet een verantwoordelijkheid als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de Wob ontstaat. Voorts is van belang dat een informateur geen bestuursorgaan is. Daarom zijn documenten, die onder de informateur berusten, niet onderworpen aan de Wob, aangezien de Wob alleen ziet op openbaarmaking van documenten die bij een bestuursorgaan berusten.[25] In aanvulling hierop noem ik nog een andere uitspraak met betrekking tot de kabinets(in)formatie. Documenten inzake de kabinetsformatie zijn niet uitgezonderd van het toepassingsbereik van de Wob, maar zijn aan te merken als betrekking hebbend op een bestuurlijke aangelegenheid, als bedoeld in artikel 3 van de Wob. De Afdeling is van oordeel dat het belang van openbaarmaking van de betrokken documenten niet opweegt tegen het belang van het voorkomen van onevenredige bevoordeling dan wel benadeling van de bij de aangelegenheid betrokkenen.[26]
Overige relevante jurisprudentie
Een tweetal uitspraken uit de onderzochte periode gaat over ambtenaren, over wie de Afdeling heeft overwogen dat ‘waar het hun beroepshalve functioneren betreft, slechts in beperkte mate een beroep [kan] worden gedaan op het belang van eerbiediging van hun persoonlijke levenssfeer.’ Hieruit volgt in deze zaak dat de datum waarop een werknemer ergens is gaan werken, behoudens bijzondere omstandigheden, te beschouwen is als een aspect van zijn beroepshalve functioneren.[27] Dit ligt anders wanneer het gaat om het openbaar maken van namen van ambtenaren, zo overweegt de Afdeling in de andere uitspraak: ‘Namen zijn immers persoonsgegevens en het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer kan zich tegen het openbaar maken daarvan verzetten.’[28]
Tot slot is relevant te noemen een uitspraak waarin de vraag centraal staat of het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering (WRv) een lex specialis is die de Wob opzij zet. Naast het vereiste dat sprake moet zijn van een bijzondere openbaarmakingsregeling in een formele wet, dient ook als voorwaarde voor het buiten toepassing laten van de Wob te gelden dat de bijzondere regeling uitputtend moet zijn, zo overweegt de Afdeling. Daarvan is sprake indien de regeling ertoe strekt te voorkomen dat door (afzonderlijke) toepassing van de Wob afbreuk zou worden gedaan aan de goede werking van de materiële bepalingen. In deze zaak oordeelde de Afdeling dat dit met artikel 28 van het WRv het geval is. Met andere woorden, het WRv geldt als lex specialis ten opzichte van de Wob.[29]
Conclusie
Het is opmerkelijk dat, ruim zes-en-een-half jaar nadat de evaluatie van de Wob is afgerond, het kabinet nog altijd geen standpunt ten aanzien van deze evaluatie aan de Tweede Kamer bekend heeft gemaakt. Het blijft dus gissen naar wat de plannen van de regering met de Wob zijn.
Nu een wijzigingsvoorstel van de Wob nog niet bij de Tweede Kamer is ingediend, wil ik enkele suggesties doen voor een wijziging van de Wob. Uit de jurisprudentie blijkt namelijk dat over een aantal zaken onduidelijkheid bestaat. Ik geef de wetgever daarom in overweging de volgende onderwerpen in de Wob op te nemen:
– de bepaling dat een bestuursorgaan verplicht is de documenten te bewaren, waarop een Wob-verzoek betrekking heeft, vanaf het moment dat het verzoek wordt ingediend tot het moment dat het daarop genomen besluit onherroepelijk is geworden;
– de bepaling dat het aan de verzoeker is aannemelijk te maken dat een document bestaat, wanneer het bestuursorgaan de niet ongeloofwaardige mededeling doet dat het document niet (meer) onder hem berust;
– de bepaling dat een bestuursorgaan niet verplicht is tot het vergaren van informatie, dan wel het bewerken, opstellen, reconstrueren of van elders halen van documenten
Daarnaast blijkt uit de jurisprudentie dat er een grote behoefte bestaat aan het verstrekken van informatie aan verzoekers met een specifiek dan wel persoonlijk belang. Mijns inziens is het het overwegen waard de Wob uit te breiden met een regeling die hieraan tegemoet komt.[30] Met andere woorden, aan verzoekers die een specifiek of persoonlijk belang hebben kunnen de documenten waarop hun verzoek betrekking heeft worden verstrekt, maar vindt verstrekking niet plaats aan ‘een ieder’. Hierbij wordt dus niet het publieke belang bij openbaarheid afgewogen tegen de weigeringsgronden van artikel 10 en 11 van de Wob, maar het belang van de verzoeker. Ik zou evenwel niet zo ver willen gaan dat elke verzoeker zijn verzoek moet onderbouwen met een belang; wat mij betreft blijft het belang van openbaarheid in zijn algemeenheid voorop staan. Dit beperken zou afbreuk doen aan het principe van ‘openbaarheid, tenzij’ dat ten grondslag ligt aan de Wob.
Ik sluit dit artikel ten slotte af met het verzoek aan het (toekomstige) kabinet ons niet langer in spanning te houden, maar te vertellen wat de plannen met de Wob zijn!
————————————————————
[1] Van eind 2003 tot heden.
[2] Zie https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-28600-VII-2.html
[3] Zie http://www.vng.nl/Documenten/Extranet/Bjz/Jz/wob.pdf
[4] Zie https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-29702-3.html
[5] Zie http://www.law.wur.nl/NL/WOB/
[6] Zie http://www.vng.nl/eCache/DEF/76/381.html, http://www.nvvr.org/nl-nl/Content.aspx?type=RecommendationSummary&id=151&idKey=104&mid=37
en http://www.ipo.nl/27-Brieven.html
[7] Zie https://zoek.officielebekendmakingen.nl/h-tk-20082009-2560-2568.html
[8] Zie https://zoek.officielebekendmakingen.nl/ah-tk-20092010-1256.html
[9] Navraag bij Postbus 51 op 8 september 2010 leert dat deze stand van zaken de huidige is.
[10] Zie Stb. 1998, 356, Stb. 2004, 519, Stb. 2005, 341, Stb. 2006, 25, Stb. 2008, 85 en Stb. 2009, 384.
[11] Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden (Trb.
2001, nr. 73), zie https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-28835-3.html
[12] ABRS 20 mei 2009, 200806362/1/H3, LJN: BI4558, maar zie ook ABRS 4 februari 2004, 200305278/1, LJN: AO2874; ABRS 4 februari 2004, 200206046/1, LJN: AO2833; ABRS 4 februari 2004, 200300473/1, LJN: AO2838; ABRS 11 februari 2004, 200303449/1, LJN: AO3379; ABRS 10 november 2004, 200402935/1, LJN: AR5470.
[13] ABRS 13 april 2005, 200406989, LJN: AT3741 en ABRS 13 april 2005, 200406991, LJN: AT3742.
[14] ABRS 19 april 2006, 200507068/1, LJN: AW2295 en ABRS 29 november 2006, 200603555/1, LJN: AZ3246.
[15] ABRS 26 april 2006, 200509349/1, LJN: AW3998; ABRS 22 november 2006, 200603457/1, LJN: AZ2762; ABRS 9 mei 2007, 200608132/1, LJN: BA4705; ABRS 21 januari 2009, 200805250/1, LJN: BH0428.
[16] ABRS 15 juli 2009, 200900719/1/H3, LJN: BJ2614.
[17] ABRS 12 oktober 2005, 200409392/1, LJN: AU4157 en ABRS 15 maart 2006, 200504284/1, LJN: AV5076.
[18] ABRS 2 maart 2005, 200406059/1, LJN: AS8433 en ABRS 22 november 2006, 200603457/1, LJN: AZ2762.
[19] ABRS 6 mei 2004, 200305693/1, LJN: AO8873 en ABRS 15 november 2006, 200601953/1, LJN: AZ2260.
[20] ABRS 31 maart 2004, 200302140/1, LJN: AO6516.
[21] ABRS 31 augustus 2005, 200502793/1, LJN: AU1763.
[22] ABRS 4 juni 2008, 200706367/1, LJN: BD3114 en ABRS, 26 november 2008, 200803551/1, LJN: BG5355.
[23] ABRS 15 juli 2009, 200806515/1/H3, LJN: BJ2607.
[24] ABRS 15 november 2006, 200601953/1, LJN: AZ2260.
[25] ABRS 6 mei 2004, 200305541/1, LJN: AO8867.
[26] ABRS 6 mei 2004, 200305693/1, LJN: AO8873.
[27] ABRS 14 juli 2004, 200400090/1, LJN: AQ1360.
[28] ABRS 4 juni 2008, 200706367/1, LJN: BD3114.
[29] ABRS 18 februari 2004, 200300829/1, LJN: AO3890.
[30] Zie ook een van de aanbevelingen van de Universiteit van Tilburg die gaat over het opnemen van een regeling met betrekking tot selectieve informatieverstrekking in de Wob.
