Op 1 oktober 2010 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (in het kort: Wabo) in werking getreden[1]. De Wabo heeft tot doel het omgevingsrecht eenvoudiger te maken en procedures vlotter te laten verlopen, waarmee tijd, geld en energie bespaard kunnen worden.
Prijs vergelijk ADSL, kabel, glasvezel aanbieders en bespaar geld door over te stappen!
Vertrouwde en versnipperde vergunningstelsels zijn geïntegreerd in de Wabo, zodat aanvragers zoveel mogelijk met één loket te maken krijgen dat één vergunning verleent voor alle aspecten van de fysieke leefomgeving. Woorden als milieuvergunning en bouwvergunning zullen we veel minder gaan horen, want dit soort omgevingsrechtelijke besluiten zijn omgevingsvergunning gaan heten. Achter de term omgevingsvergunning kan dus een bont gezelschap aan besluiten schuil gaan. Hieronder zullen we enkele opvallende karaktertrekken van de omgevingsvergunning de revue laten passeren.
Reikwijdte
De Wabo reikt verder dan de Wet milieubeheer en de Wro ieder op zichzelf reikten.
Bij de omgevingsvergunning gaat het om projecten (bestaande uit een of meer activiteiten) die plaatsgebonden zijn en die op een of andere manier van invloed zijn op de fysieke leefomgeving. Activiteiten die niet plaatsgebonden zijn vallen niet onder de omgevingsvergunning, bijvoorbeeld het transport van gevaarlijke stoffen. Met fysieke leefomgeving wordt niet alleen gedoeld op het milieu, maar ook op ruimtelijke ordening, landschap en cultuurhistorie. Door middel van de term “fysieke leefomgeving” zijn de voorheen grotendeels gescheiden terreinen ruimtelijke ordening en milieu in elkaar geschoven.
Het aspect water is apart geregeld in de Waterwet. Alleen de indirecte lozingen (lozingen via het gemeentelijke openbare rioolstelsel) zijn onder de omgevingsvergunning gebracht.
De artikelen 2.1 en 2.2 Wabo benoemen de activiteiten waarvoor een omgevingsvergunning verplicht is (“Wabo-activiteiten”). We moeten dan onder meer denken aan: activiteiten die invloed hebben op het milieu; bouwen; aanleggen; slopen; gebruik in strijd met het bestemmingsplan.
Onder meer de volgende toestemmingen vallen nu onder de Wabo:
Aanlegvergunning, sloopvergunning, bouwvergunning, projectbesluit,gebruiksvergunning, kapvergunning, 8.40 melding Activiteitenbesluit, 8.19 melding, milieuvergunning, monumentenvergunning, ontheffing Flora- en faunawet, Nb-wetvergunning en de vergunning voor indirecte lozingen.
Aanhaken
Een nieuw fenomeen is het zogenoemde “aanhaken” (ook wel “incidenteel integreren” genoemd): als voor een Wabo-activiteit naast de omgevingsvergunning op grond van een andere wet een vergunning of ontheffing nodig is, wordt deze aangehaakt bij de omgevingsvergunning.
Voorbeeld: voor nieuwbouw in een beschermd natuurgebied is een omgevingsvergunning nodig van burgemeester en wethouders (B&W). Daarnaast is een vergunning door Gedeputeerde Staten (GS) van de provincie vereist op grond van de Natuurbeschermingswet (Nb-wet). In dat geval wordt de Nb-wetvergunning aangehaakt bij de omgevingsvergunning. B&W, bevoegd gezag voor de omgevingsvergunning, hebben dan een verklaring van geen bedenkingen nodig van GS. B&W blijven het eerste aanspreekpunt voor de omgevingsvergunning, maar GS leveren daaraan een bijdrage vanuit hun eigen bevoegdheid.
Indien geen omgevingsvergunning nodig is, maar enkel een Nb-wetvergunning, is geen sprake van “aanhaken” en is alleen een Nb-wetvergunning nodig die moet worden aangevraagd bij GS (of de Minister), het bevoegde gezag voor de Nb-wet. In dat geval heeft de aanvrager alleen met GS als bevoegd gezag voor de Nb-wet te maken.
Bevoegd gezag
De Wabo gaat uit van één loket voor vergunningverlening en handhaving. Toch zijn er soms meerdere gezagen bij een omgevingsvergunning betrokken, zoals bovenstaand voorbeeld van een aangehaakte vergunning illustreert. Deze betrokkenheid kent verschillende vormen: een advies, een verklaring van geen bedenkingen of een bindend advies (van de waterbeheerder).
Uitgangspunt van de Wabo is dat B&W van de gemeente waar het project in hoofdzaak wordt uitgevoerd het bevoegde gezag zijn voor de omgevingsvergunning. Bij een provinciaal belang of een nationaal belang zijn GS respectievelijk de Minister bevoegd gezag [2], tenzij het gaat om een relatief ondergeschikt belang , zoals het plaatsen van een reclamebord.
GS hebben sinds de inwerkingtreding van de Wabo tijdelijk een deelbevoegdheid voor de milieuaspecten van de omgevingsvergunning als het gaat om (voorheen provinciale) niet-IPPC en niet-BRZO-inrichtingen [3]. Deze deelbevoegdheid houdt in dat GS een verklaring van geen bedenkingen moeten afgeven en dat zij voorschriften aan de omgevingsvergunning kunnen verbinden, waarvoor GS ook een handhavingsbevoegdheid hebben. Het is de bedoeling dat deze deelbevoegdheid overgaat van provinciaal naar gemeentelijk niveau (decentralisatie).
Twee procedures: regulier en uitgebreid
Aangezien de omgevingsvergunning zowel eenvoudige als complexe projecten kan betreffen zijn er twee vergunningprocedures uit de Awb van toepassing verklaard: de reguliere procedure voor eenvoudige vergunningen en de uitgebreide procedure voor de complexere zaken.
Hoofdregel is de reguliere procedure, die geldt tenzij de uitgebreide procedure van toepassing is verklaard in de Wabo [4]. De reguliere procedure kent een beslistermijn van 8 weken, die met 6 weken verlengd kan worden. Wordt deze termijn niet gehaald, dan komt de vergunning van rechtswege tot stand (zie hierna). Deze relatief korte procedure geldt bijvoorbeeld voor bouw- en sloopvergunningen en artikel 8.19 Wm-meldingen.
De uitgebreide procedure is bedoeld voor complexere projecten. We moeten dan bijvoorbeeld denken aan de omgevingsvergunning voor het aspect milieu (voorheen de milieuvergunning), de ontheffing op grond van een provinciale milieuverordening en de gebruiksvergunning op grond van het Besluit brandveilig gebruik bouwwerken. De uitgebreide procedure neemt meer tijd in beslag dan de reguliere: binnen 26 weken, eventueel verlengd met 6 weken, moet er een besluit liggen. Het besluit moet worden voorbereid met toepassing van afdeling 3.4 Algemene wet bestuursrecht.
Omgevingsvergunning van rechtswege
Uit de Woningwet kennen we nog de figuur van de van rechtswege verleende bouwvergunning. Termijnoverschrijding kan nu ook onder de Wabo leiden tot een van rechtswege verleende vergunning. Het gaat dan niet alleen meer om de bouwvergunning, maar bijvoorbeeld ook om kap- en sloopvergunningen.
Als het bevoegd gezag niet binnen de termijn van 8 weken (eventueel verlengd met 6 weken) een besluit op de betreffende aanvraag neemt, wordt de omgevingsvergunning van rechtswege verleend, conform de aanvraag. [5]
Alleen als de reguliere procedure wordt gevolgd kan een vergunning van rechtswege ontstaan. In geval van de uitgebreide procedure is dat niet mogelijk. Een omgevingsvergunning voor het aspect milieu kan dus niet van rechtswege ontstaan.
De Wabo legt de van rechtswege verleende vergunning wel enigszins aan banden: het bevoegd gezag moet een van rechtswege tot stand gekomen vergunning bekend maken en publiceren. Bovendien treedt een van rechtswege verleende vergunning niet direct in werking: inwerkingtreding wordt opgeschort totdat de bezwaartermijn is verstreken. De aanvrager kan deze opschorting laten opheffen via een verzoek om voorlopige voorziening bij de bestuursrechter.
Rechtsbescherming
Een groot aantal aparte vergunningen is opgegaan in de omgevingsvergunning waardoor minder procedures gevolgd hoeven te worden. Er komen zo ook minder besluiten af waartegen bezwaar en beroep openstaat, een door de wetgever beoogde lastenverlichting.
Opvallende nieuwkomer voor milieuzaken is de rechtspraak in twee instanties: de rechtbanken gaan nu ook milieuzaken behandelen, doordat het aspect milieu in de omgevingsvergunning is geïncorporeerd. Speciaal voor deze taken zijn 11 milieukamers ingericht [6].
De rechtsbescherming tegen de omgevingsvergunning kent twee sporen, die gekoppeld zijn aan de reguliere procedure en de uitgebreide procedure.
De reguliere procedure lijkt op de vroegere bouwvergunningprocedure. De vergunning wordt van kracht met ingang van de dag na de datum van bekendmaking. Tegen de omgevingsvergunning volgens de reguliere procedure kunnen belanghebbenden een bezwaarschrift indienen. Vervolgens is beroep mogelijk bij de rechtbank. Hoger beroep kan worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Bij de omgevingsvergunning die tot stand komt via de uitgebreide procedure kunnen eerst zienswijzen worden ingediend tegen het ontwerpbesluit. Als het besluit is genomen wordt dat pas van kracht met ingang van de dag na afloop van de beroepstermijn. Beroep kan worden ingesteld bij de rechtbank. De Afdeling bestuursrechtspraak oordeelt in hoger beroep.
Slotopmerking
Als gevolg van de Wabo zal naar verwachting het aantal besluiten op het terrein van omgevingsrecht aanzienlijk dalen. Ook is de “verzuiling” afgenomen nu ruimtelijke ordening en milieu door de omgevingsvergunning in elkaar zijn geschoven. Nieuw is de integrale blik op de fysieke leefomgeving die met de Wabo is geïntroduceerd. Het is aan de spelers in het veld, te weten overheden, burgers en bedrijven, om de verwachtingen van de wetgever waar te maken. Wie durft?
mr. Hinke Steendam, USG Juristen
[1] Wie aan de slag gaat met de Wabo heeft ook te maken met:
– de Invoeringswet: regelt de verhouding van de Wabo met bijzondere wetten en bevat overgangsrecht;
– het Besluit omgevingsrecht (Bor): uitvoeringsbepalingen (zoals regels over vergunningvoorschriften);
– de Ministeriële regeling omgevingsrecht (Mor); indieningsvereisten voor de aanvraag omgevingsvergunning.
[2] Zie bijlage 1 bij het Besluit omgevingsrecht (Bor)
[3] Zie artikel 6.7 Bor
[4] Zie artikel 3.10 Wabo
[5] Zie artikel 3.9 lid 3 Wabo; dit wetsartikel verwijst naar afdeling 4.1.3.3. Awb (Lex silentio positivo)
[6] Het gaat om de rechtbanken te Alkmaar, Amsterdam, Arnhem, Assen, Breda, Den Haag, Den Bosch, Maastricht, Rotterdam, Utrecht en Zwolle
