Heb je wel eens een iemand in zijn scootmobiel in het station zien rijden of een busje voor rolstoelgebruikers door je straat zien rijden? Dikke kans dat deze mensen gebruik maken van een door de Nederlandse overheid in het leven geroepen regeling. Iedereen heeft wel gehoord van de WMO (Wet maatschappelijk ondersteuning) die sinds begin 2007 onder andere de WVG (Wet voorzieningen gehandicapten) heeft vervangen. Op basis daarvan komt degene die het nodig heeft in aanmerking voor tal van voorzieningen, zoals hulp in het huishouden, woningvoorzieningen, hulp bij het opvoeden van kinderen, vervoersvoorzieningen, etc..
Prijs vergelijk ADSL, kabel, glasvezel aanbieders en bespaar geld door over te stappen!
Dit artikel zoomt in op één van de vele vervoersvoorzieningen en wel de vervoersvoorziening voor bovenregionaal sociaal recreatief vervoer, het (hoog) persoonlijk kilometerbudget, ook wel de Valysregeling genaamd. Eerst zal de systematiek aan de orde komen om vervolgens op enkele onderdelen ervan in te zoomen. Daarna wordt gekeken naar de bevoegdheid van de Centrale Raad van Beroep in dit soort hoger beroepzaken en of die wel zo vanzelfsprekend is. Tenslotte zal een blik op de toekomst van de regeling worden gegeven.
Het systeem
Het persoonlijk kilometerbudget (pkb) bestaat uit een standaard (of laag) pkb en een hoog pkb. Het standaard pkb wordt toegekend aan iedereen die aan een aantal voorwaarden voldoet, bijvoorbeeld het hebben van een WMO vervoersvoorziening. Degene die voldoet aan de voorwaarden mag voor bovenregionale sociaal recreatieve doeleinden gebruik maken van een taxi(busje) van Valys, waarbij tegen een vergoeding van achttien eurocent per kilometer gereisd kan worden. Voor uitstapjes dichterbij biedt de gemeente vervoersmogelijkheden.
In 2011 was het standaard kilometerbudget 750 kilometer. Vanwege de stijgende kosten (26 miljoen in 2004 naar ruim 60 miljoen Euro in 2010[1]) is het standaard budget voor 2012 vastgesteld op 450 kilometer. Reist een persoon meer dan dit aantal gesubsidieerde kilometers, dan betaalt diegene extra per kilometer. Met het standaard pkb kan gereisd worden van deur tot deur of in combinatie met het openbaar vervoer.
De voorwaarden om in aanmerking te komen voor het hoog pkb zijn vastgelegd in een Protocol, te vinden op de site www.HPKB.nl. De laatste versie van het Protocol dateert alweer van oktober 2007. Bij het hoog pkb gaat het, net als bij het reguliere pkb, zoals gezegd om bovenregionaal vervoer. Voor regionaal vervoer is de gemeente de aangewezen instantie om daar de nodige voorzieningen voor te bieden. Tevens dient het hoog pkb te worden gebruikt voor sociaal recreatieve uitstapjes, zoals het bezoeken van familie of activiteiten in het kader van het uitoefenen van een hobby. Voor medisch noodzakelijke bezoekjes aan een ziekenhuis bijvoorbeeld zijn voorzieningen zoals de zorgverzekering of de gemeente beschikbaar.
Het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (hierna VWS) heeft deze landelijke Valysregeling vorm gegeven. VWS heeft met Connexxion Taxi Services een overeenkomst gesloten voor de uitvoering van de Valysregeling, welke het vervoer en de organisatie daarvan regelt. Connexxion Taxi Services is actief in verschillende vormen van kleinschalig personenvervoer[2]. Voor de indicatiestellingen heeft VWS een overeenkomst gesloten met Argonaut Advies B.V.. Argonaut Advies B.V is een onafhankelijke adviesorganisatie die zich toelegt op de sociaal medische advisering[3].
De Beoordeling
Terug naar het hoog pkb. De aanvrager komt in aanmerking voor het hoog pkb indien voldaan wordt aan de volgende voorwaarden[4]:
1. aanvrager beschikt over een Valys-pas en;
2. niet in het bezit is van een gehandicaptenparkeerkaart bestuurder en;
3. gebruik moet maken van een rolstoel of scootmobiel waarvan gewicht en/of maatvoering in combinatie met de aanvrager (de zogenaamde “mens-machinecombinatie“) zodanig is dat reizen per trein onmogelijk is en/of;
4. door persoonsgebonden medische beperkingen van chronische aard vanuit strikt medische optiek niet in staat is, al dan niet met begeleiding, met de trein te reizen.
Het criterium waar het in de meeste gevallen om gaat bij de beoordeling van aanvragen voor hoog pkb is of een persoon in staat is met de benodigde voorzieningen met de trein te reizen. Kan men met de trein reizen, dan is een hoog pkb niet nodig. Het kan hierbij gaan om ergonomische en/of medische redenen.
De aanvraag wordt in eerste instantie beoordeeld door een ergonomisch adviseur. Deze geschoolde en gespecialiseerde ergonomisch adviseur heeft voldoende deskundigheid om de beoordeling te kunnen maken, hetgeen ook door de Centrale Raad van Beroep is beaamd[5]. Tevens heeft de ergonomisch adviseur altijd de mogelijkheid om in de primaire fase al een arts te raadplegen, indien de medische aandoeningen die in de aanvraag genoemd worden, daartoe aanleiding geven. De beoordeling in tweede instantie, tijdens een eventuele bezwaarfase, geschiedt door een verzekeringsarts.
Indien het antwoord op de vraag of iemand met de trein kan reizen ‘ja’ is, komt deze persoon in beginsel niet in aanmerking voor een hoog pkb. Dit betekent niet dat afgedaan wordt aan de medische beperkingen of dat deze betwist worden, maar dat deze niet het gebruik van de trein in de weg staan. De toets is helder en streng, want ook een persoon die in een rolstoel zit of gebruik maakt van een scootmobiel die binnen een bepaalde maatvoering valt, wordt geacht gebruik te kunnen maken van de trein om in zijn reisbehoefte te voorzien. Ook kan van mensen worden verwacht dat zij voor de betreffende reis (tijdelijk) gebruik maken van een rolstoel, indien zij bijvoorbeeld slecht ter been zijn en niet zelf naar het perron kunnen lopen. Zoals gezegd dient het te gaan om sociaal recreatieve reizen, zoals familiebezoek of hobbymatige activiteiten.
Mensen die hoog pkb aanvragen geven aan niet (gemakkelijk) met de trein te kunnen reizen. Als argument voeren zij bijvoorbeeld aan dat zij de trein niet in kunnen komen, of omdat niemand beschikbaar is om ze naar het juiste perron te begeleiden/helpen. Deze mensen zien over het hoofd dat de NS veel voorzieningen biedt om mensen met een handicap het treinreizen mogelijk te maken. De site van de NS[6] vermeldt diverse informatie over deze voorzieningen. De voorzieningen die de NS biedt, omvatten bijvoorbeeld assistentie bij het instappen, bij het kopen van een kaartje en begeleiding naar de trein of naar de ontmoetingsplaats waar de chauffeur van de taxi de betreffende persoon weer ophaalt.
De Valysregeling werkt zo dat de taxi een persoon van huis naar de trein brengt. Vervolgens reist diegene verder met de trein en vervolgens weer met de taxi naar de uiteindelijke plaats van de bestemming. Een prachtig systeem, in theorie in ieder geval. Wat het systeem echter niet biedt, is persoonlijke begeleiding. Daar dient de betreffende persoon zelf voor te zorgen. De begeleiding die de NS biedt, is gericht op het logistieke deel van de reis. De NS zorgt ervoor dát je er wel komt. Hóe je er dan komt, is een vraag van heel andere orde. De NS biedt daartoe gehandicapten de mogelijkheid een OV-Begeleiderskaart aan te vragen. Met deze kaart kan de gehandicapte gratis een begeleider meenemen als deze vanwege zijn handicap niet in staat is zelfstandig van het openbaar vervoer gebruik te maken. Zo’n begeleider kan bijvoorbeeld eventuele spanningen bij de gehandicapte wegnemen.
Van de vele honderden aanvragen per week, wordt circa 15 % ingewilligd. Zoals gezegd, liggen de heldere, maar strenge eisen hieraan ten grondslag. Het overgrote deel van de aanvragers kan of wordt geacht met de trein te (kunnen) reizen. Veel mensen kennen de criteria niet goed en vinden zelf dat ze niet met de trein kunnen reizen. Zij realiseren zich daarbij veelal niet of in onvoldoende mate wat er aan voorzieningen beschikbaar is om het reizen met de trein mogelijk te maken.
Vermoeidheid is bovendien een argument dat vaak wordt aangevoerd om aan te geven dat men niet met de trein kan reizen. Vermoeidheid levert echter doorgaans geen blijvende situatie op, neemt af met rust en kan om die reden geen hoog pkb rechten geven. Het hoog pkb wordt immers voor het leven toegekend wat betekent dat sprake moet zijn van een chronische situatie die van dien aard is dat toekenning aan de orde is. Hierbij kan gedacht worden aan bepaalde ernstige hart-en longaandoeningen.
Ook hoge leeftijd biedt geen garantie voor een hoog pkb, al wordt het vaak als argument aangevoerd. Immers het is ondoenlijk om vast te stellen of leeftijd er de oorzaak van is dat mensen niet met de trein (denken te) kunnen reizen en staat niet per definitie in direct verband met de aanwezige medische aandoeningen. Logischerwijs is de ene 80-jarige de andere niet. Kortom het moet om serieuze, ernstige medische aandoeningen gaan, voordat iemand niet in de trein kan verblijven, afgezien natuurlijk van mogelijke ergonomische beperkingen.
De Centrale Raad van Beroep
Indien aanvragers het niet eens zijn met een afwijzing van hun aanvraag voor een hoog pkb kunnen zij in beroep gaan bij de rechtbank en vervolgens eventueel in hoger beroep als ook de rechtbank de afwijzing in stand laat.
De eerste uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (hierna Raad), het bevoegde rechtsprekende orgaan in hoogste instantie van 31 maart 2006 ten aanzien van het hoog pkb is om meerdere redenen interessant[7]. Allereerst stelt de Raad vast dat de uitvoerder van de overeenkomst (Argonaut B.V.) een publieke taak uitoefent daar waar zij aanvragen om hoog pkb beoordeelt. Dit betekent dat Argonaut in deze functioneert als zogenoemd b-orgaan op grond van artikel 1:1, eerste lid aanhef en onder b van de Algemene wet bestuursrecht (hierna Awb)[8]. Dit soort organisaties zijn, daar waar zij een publiekrechtelijke taak uitoefenen, in die zin bestuursorgaan, ook al hebben zij geen publiekrechtelijke grondslag. Volgens de wetsgeschiedenis[9] is dit een vaker voorkomende rechtsfiguur waarvoor vereist is dat het gaat om een orgaan met een publiekrechtelijke bevoegdheid tot het – eenzijdig – bepalen van de rechtspositie (de rechten en/of verplichtingen) van andere rechtssubjecten. Daarvan is in deze situatie sprake.
Bevoegdheid
Vervolgens is van belang wat de Raad overwoog ten aanzien van haar bevoegdheid om deze zaak in hoger beroep te beoordelen. De Raad overwoog dat een besluit op een verzoek om toekenning van een hoog pkb geen wettelijke grondslag kent, maar haar basis vindt in de overeenkomst tussen de staatssecretaris en de uitvoerder. Dit betekent dat de bijlage bij de Beroepswet geen wet noemt die de bevoegdheid van de Raad in deze regelt, zoals normaliter wel het geval is. Een en ander leidt tot de voorlopige conclusie dat de Raad niet bevoegd is kennis te nemen van deze zaak in hoger beroep.
Echter vervolgens overweegt de Raad dat een uitzondering op de hoofdregel gemaakt dient te worden indien ‘sprake is van een kennelijk of onmiskenbaar onbedoeld hiaat in de rechtsmachtbepaling en voorts de betrokken besluiten naar onderwerp, kader, strekking of toepasselijk recht een zodanig sterke verwantschap tonen met de in de bijlage bij de Beroepswet opgenomen dan wel anderszins aan de Raad toebedeelde wetten en – andere – regelingen, dat aan de Raad desondanks de bevoegdheid dient toe te komen in hoger beroep te oordelen over een uitspraak van (de voorzieningenrechter van) de rechtbank ter zake.’ Het aanknopingspunt wordt gevonden in de WVG, zoals reeds hierboven genoemd en inmiddels vervangen door de WMO, welke ook in de bijlage bij de Beroepswet is opgenomen. Tevens neemt de Raad in zijn overweging om zich bevoegd te achten in aanmerking dat de wetgever zelf geen andere uitdrukkelijke (en dus andersluidende) keuze heeft gemaakt. Kortom de Raad acht zichzelf bevoegd om kennis te nemen van zaken in hoger beroep die gaan om verzoeken om hoog pkb.
Het Protocol
In bovengenoemde uitspraak heeft de Raad ten aanzien van de beoordelingscriteria zoals opgenomen in het Protocol en hierboven genoemd, geoordeeld dat deze redelijk zijn. Daarbij heeft de Raad overwogen dat op een substantieel aantal stations die geografisch gezien voldoende verspreid zijn assistentieverlening door de NS mogelijk is. Tevens overwoog de Raad dat het standaard pkb bedoeld is om van en naar een station met assistentieverlening te reizen en dat op de gemeenten de verplichting rust zijn inwoners de gelegenheid te bieden van en naar een station met assistentieverlening te reizen. Daardoor hoeft dan geen gebruik te worden gemaakt van het pkb.
Kortom de Raad heeft de beoordelingscriteria redelijk bevonden. Daarmee is duidelijk geworden dat de criteria uit het Protocol alhoewel streng, wel de toets van de rechter doorstaan. Dit zal ook blijken uit de vele beroepszaken die op die eerste uitspraak volgden.
En nu, wat brengt de toekomst
Gedurende 2011 is de Valysregeling geëvalueerd door de staatssecretaris van VWS, mevrouw Veldhuijzen van Zanten-Hyllner. De huidige overeenkomst met uitvoerder Connexxion Taxi Services loopt tot 13 april 2013 en kan niet meer verlengd worden. De staatssecretaris heeft aangegeven het belangrijk te vinden dat ook na 1 april 2013 een goede voorziening beschikbaar is voor mensen met een mobiliteitsbeperking. Het gaat dan om een zo goed mogelijke voorziening die blijft binnen het huidige budgettaire kader.
De staatssecretaris heeft in haar verkenning naar een mogelijk nieuw systeem drie scenario’s onderzocht: decentralisatie naar gemeenten, decentralisatie naar provincies en een centrale vormgeving. De staatssecretaris heeft haar voorkeur uitgesproken voor decentralisatie naar gemeenten. Zij constateerde dat gemeenten veel mogelijkheden hebben om een brede, over verschillende levensdomeinen uitstrekkende vervoersoplossing te organiseren én daarbij een herkenbaar loket voor mensen te vormen. Ook hebben gemeenten de meeste mogelijkheden om aansluiting te zoeken met andere participatiebevorderende voorzieningen[10].
Naast een kwalitatieve regeling, moet deze ook betaalbaar blijven. Dat heeft de staatssecretaris ertoe bewogen om het standaard pkb naar beneden bij te stellen, zoals hiervoor reeds weergegeven. Zij noemt deze maatregel het enige instrument om de voorziening in 2012 betaalbaar te houden. Het hoog pkb blijft overigens ook in 2012 hetzelfde, namelijk 2250 kilometer. Aangezien een stijgend aantal mensen gebruik maakt van de regeling en de kosten oplopen, is dit een serieuze beperking voor diegenen die al van de regeling gebruik maken.
De staatssecretaris heeft tevens een nieuwe aanbesteding aangekondigd, omdat voor 1 april 2013 geen gemeentelijk systeem gecreëerd kan worden. In 2012 moet duidelijk worden hoe het nieuwe systeem eruit zal gaan zien.
De toekomst zal moeten uitwijzen hoe de nieuwe regeling er in de praktijk uit zal zien. Zullen gemeenten in staat blijken een waardige opvolger vorm te geven? In ieder geval kan geconstateerd worden dat het een uitdaging zal worden om de regeling kwalitatief hoogwaardig te houden, terwijl daar minder financiële middelen tegenover staan, aangezien een stijgend aantal mensen gebruik maakt van de regeling en het plafond van het financiële kader reeds bereikt is.
mr. Jacqueline Koster-Filemieg, USG Juristen
——————————————————————————–
[1] Verkenning t.b.v. besluitvorming over de toekomst van bovenregionaal sociaalrecreatief gehandicaptenvervoer van 7 juli 2011 (kenmerk DMO/PO-3071016)
[2] Bron: www.Connexxion.com/taxi
[3] Bron: www.Argonaut.nl
[4] Protocol inzake de afhandeling van indicatieaanvragen hoog persoonlijk kilometerbudget Bovenregionaal Vervoer Gehandicapten
[5] CRvB 27-2-08 LJN: BD6539
[6] www.NS.nl/reizigers/reisinformatie/informatie/reizen-met-een-functiebeperking
[7] CRvB 31 maart 2006, LJN: AV8198
[8] Hoofdzaken van het bestuursrecht , Prof.mr.drs. F.C.M.A. Michiels, 6e druk, pagina 57
[9] PG Awb I, blz. 133
[10] Brief aan de Tweede Kamer van 7 november 2011 (kenmerk DMO-U-3087752)
