VISIE
De griffier als rechter en de rechter als redacteur
Prijs vergelijk ADSL, kabel, glasvezel aanbieders en bespaar geld door over te stappen!
Elke burger in Nederland heeft recht op toegang tot de onafhankelijke rechter. Dat staat in mensenrechtenverdragen en in onze Grondwet. Het is een van de pijlers van onze rechtsstaat. Dat lijkt dus goed geborgd: de burger kan altijd beroep instellen, ook als hij tegen de overheid procedeert in het bestuursrecht. Helaas is die toegang tot de rechter op papier wel geregeld, maar in de praktijk een illusie. Want niet de rechter, maar soms onvoldoende geschoolde en onervaren rechtbankmedewerkers bepalen vaak de procedure, inclusief de uitspraak. In deze bijdrage leg ik uit hoe de rechtsstaat en de bescherming van de burger tegen de overheid in het bestuursrecht ‘verrommelt’.
Het is de taak van de onafhankelijke rechter om zaken te beoordelen en uitspraak te doen. Uiteraard kan die rechter dat niet helemaal zelf. Hij krijgt vanouds ondersteuning van de rechtbankadministratie en juridisch medewerkers, meestal als griffier aangeduid. Die hebben traditioneel als taak om dossiers samen te stellen, verslagen te maken en dergelijke ‘secretariële werkzaamheden’. Ik schets op basis van mij bekende zaken, gesprekken met rechters, literatuur, waaronder het proefschrift van N.L. Holvast (2017) hoe zaken vaak in het bestuursrecht verlopen, vooral als zij ‘niet interessant’ lijken en geen media-aandacht trekken.
Overheden (in het bestuursrecht: ‘bestuursorganen’) nemen heel veel besluiten over burgers en bedrijven. Bijvoorbeeld over een vergunning, uitkering, belastingaanslag of ontslag als ambtenaar. Al die besluiten zijn eenzijdig bindend: teken je er geen beroep tegen aan, dan gelden ze, of ze nu kloppen of niet. Daarom is goede, onpartijdige toetsing door de onafhankelijke rechter van deze besluiten heel belangrijk voor burgers. Gebeurt dat niet goed, dan is het resultaat automatisch in het voordeel van de overheid.
Griffiers: studenten, beginners en leken
De rechtbankgriffier is een bachelor- of masterstudent (‘buitengriffier’), een vaak niet al te ervaren hbo- of wo-jurist (vanwege gebrek aan perspectief vertrekken veel juristen snel als zij wat ervaring hebben opgedaan) of een zelfs niet juridisch opgeleide medewerker. Al deze mensen hebben niet de zes jaar extra opleiding die rechters wel moeten volgen voordat zij volwaardig aan de slag gaan. De hoge eisen die worden gesteld aan de onafhankelijkheid en die zij in hun opleiding meekrijgen, gelden niet voor griffiers.
Ook hebben griffiers niet de sterke ontslagbescherming die rechters wel hebben, juist om hun hoge mate van onafhankelijkheid te garanderen. Griffiers werken als gewone ambtenaren binnen een team. Hun superieuren hebben zeggenschap over wat zij doen en beoordelen hen ook. Zij zijn daardoor lang niet zo onafhankelijk als de rechter. Binnen hun teams zijn er regelmatig overleggen en uiteraard ‘kletsen’ griffiers onderling net zo vaak over hun werk als iedere werknemer, bijvoorbeeld over advocaten die zij regelmatig in de rechtszaal zien. Dat kan hun houding behoorlijk bepalen.
Dat de griffier doorgaans – volgens de formele taakomschrijving van de rechtbanken – conceptuitspraken voor de rechter schrijft, is rechtsstatelijk al ‘op de rand’ en niet door de wetgever geaccordeerd. Maar de rechtbankadministratie en de griffier doen veel meer dat niet in de wet staat en dat uiteindelijk behoorlijk bepalend is voor het resultaat: de uitspraak. En dat is volgens de normen ‘óver de rand’, zeker omdat veel mensen dat niet weten.
Dossier aangeleverd door de overheid is bepalend
Als een burger of bedrijf beroep instelt tegen een besluit van een overheid, zoals een gemeentelijk orgaan, dan gaat de rechtbankadministratie aan de slag middels standaardprotocollen en dito –brieven. Zij vraagt bij de overheid het dossier op. Die overheid moet dat op papier, in chronologische volgorde met inhoudsopgave aanleveren, liefst vergezeld van een zogeheten ‘verweerschrift’. Dit zogeheten B-dossier wordt standaard gebruikt als hét dossier voor de griffier en de rechter. Er wordt zonder meer op vertrouwd dat de overheid netjes alle stukken heeft meegestuurd.
Andere processtukken (die doorgaans digitaal door de burger worden ingediend, waaronder het beroepschrift dat de basis van de uitspraak behoort te zijn, maar ook nadere stukken van de overheid of van andere partijen) worden op volgorde van binnenkomst in het zogeheten A-dossier gestopt. Dit A-dossier wordt niet geordend, niet in een ordner gestopt en vaak ook niet door de rechter of griffier geraadpleegd. De administratie bepaalt verder wie er allemaal worden uitgenodigd en neemt ook andere procesbeslissingen grotendeels zelfstandig. Dit alles is behoorlijk bepalend voor de verdere procedure.
Zitting of niet
De griffiers bepalen in een vergadering of er een zitting komt. Vinden zij dat dat niet hoeft, dan schrijven zij de (afwijzende) uitspraak, die wordt getekend door een rechter. Ook bepalen de griffiers of een zaak enkelvoudig (door één rechter) wordt afgedaan of niet. Vinden zij dat een zaak eenvoudig of standaard is, dan zit je daar als burger aan vast. De kans is vrij groot dat zo’n zaak terechtkomt bij een ‘roulerende’ rechter die geen specialist is in het bestuursrecht, waarbinnen ook nog allerlei specialisaties bestaan zoals omgevingsrecht of openbare orderecht. Zelfs komt het voor dat zo’n rechter niet meer van het bestuursrecht afweet dan hij ooit in zijn rechtenopleiding heeft gehad.
Rechters zijn regelmatig betrekkelijk jong en hebben weinig vlieguren binnen en buiten de rechtspraak. Het is al met al maar te hopen dat er een griffier aan de rechter wordt toegevoegd die wel goed thuis is op het betreffende vakgebied, maar ook dat is bepaald niet gegarandeerd.
Zo deed ik een ambtenarenzaak waarin internationale grondrechten een rol speelden, waarin de griffier een net afgestudeerde jurist met specialisatie omgevingsrecht was en de rechter – gelet op zijn openbare cv – ook niet bijster gespecialiseerd leek. Ook maakte ik een zaak mee waarin de senior rechter, zo bleek uit zijn vragen, de betreffende wet niet kende, maar ik de griffier regelmatig begrijpend naar mijn cliënt zag knikken. Het is te hopen dat de griffier in deze zaak de rechter nog eens zal uitleggen hoe het zit.
Verder ontving ik een uitspraak, opgesteld door een studentgriffier die duidelijk de eerstejaarscolleges over ‘wilsgebreken’ had gemist en dat leerstuk door de war had gehaald met ‘wilsonbekwaamheid’, wat toch echt iets heel anders is. Dat had de rechter natuurlijk moeten zien, maar die heeft kennelijk ‘blind getekend’.
Helemaal raar was een zaak waarin bewijsstukken van schade in een gesloten envelop moesten worden overhandigd omdat er volgens de rechtbank geheimhouding op lag. Het beroep werd afgewezen ‘omdat er geen schade was’. Jaren later kreeg de burger de envelop ongeopend terug met daarop de opmerking van de griffier gekrabbeld: “meneer is toch niet-ontvankelijk dus heb ik de envelop maar niet eens opengemaakt.” Het is erg moeilijk om hierin iets anders te zien dan onwil of gemakzucht van de griffier, niet gecorrigeerd door de rechter die het kennelijk allemaal wel geloofde. Was de envelop wel open gemaakt, dan had er een inhoudelijk uitspraak moeten komen en dat kost meer tijd.
Instructie van de rechter: framing en bias
De griffier maakt voorafgaand aan de zitting – er is zelfs vaak nog niet bekend wie de rechter zal zijn – aan de hand van het dossier, doorgaans alleen het B-dossier opgesteld door de overheid, een conceptuitspraak of ‘instructie’, waarin hij niet alleen de feiten samenvat, maar ook zijn juridische visie geeft. Dat is nog niet zo erg als het B-dossier compleet is en het verweerschrift een zakelijke visie op het besluit van de overheid is. Uit een klein onderzoek uit 2015 blijkt echter dat dit vaak niet zo is. De overheid is partij en heeft dus een eigen belang om te ‘winnen’.
Als de overheidsjurist de burger (terecht of niet) in zijn verweerschrift framet als ‘lastig’, ‘gestoord’, of ‘misbruiker’, dan is de kans bijna 100 % dat conform de bekende psychologische theorie van Nobelprijswinnaar Kahneman over hoe beslissingen – ook door rechters en griffiers! – worden genomen, deze frames hardnekkig blijven hangen, ook als die feitelijk niet kloppen. Er worden zelfs speciale cursussen in framing gegeven waar overheidsadvocaten en -juristen dit kunstje wordt bijgebracht.
Wat de griffier nadat het succesvol opgezette frame is gezet leest of hoort, plaatst hij volgens de theorie ook automatisch hierin: ‘zie je wel, die burger is inderdaad vervelend, dus hij zal vast ook wel ongelijk hebben’. De kans dat deze beeldvorming uiteindelijk doorwerkt in de uitspraak, is groter naarmate er minder mensen naar de feiten en de stukken kijken.
En feiten, waarheidsvinding en bewijswaardering worden in het bestuursrecht toch al stiefkinderlijk behandeld; niet voor niets constateerde prof. Hirsch Ballin al in 2015 dat de overheid vaak de benefit of the doubt krijgt omdat de rechter denkt dat die overheid het allemaal wel goed zal hebben onderzocht en afgewogen. Dat is naïef, zeker omdat de overheid (om welke reden dan ook) lang niet altijd deskundig en objectief beslissingen neemt. Ook die heeft immers belangen, meningen en vooroordelen en de overheid mist vaak gespecialiseerde kennis over onderwerpen waar zij wel over moet beslissen.
De instructie van de griffier is dus cruciaal voor de beoordeling ‘waarover de zaak gaat’ en ‘wie er gelijk heeft’. En daarin kunnen door allerlei redenen forse fouten sluipen.
Zo heb ik gezien dat de overheid in zijn verweerschrift hardnekkig volhield dat een bedrijf protesteerde tegen beslissing X, terwijl het beroepschrift heel duidelijk alleen ging om beslissing Y. Tijdens de zitting heeft het bedrijf dit nog uitgebreid uitgelegd en dat staat ook zo in het rechtbankverslag. Toch (was de uitspraak soms al klaar?) heeft de rechter alleen een afwijzende uitspraak gedaan over beslissing X, waarmee het bedrijf geen enkel probleem had. Dit alles alleen maar omdat de overheidsjurist dit heel handig in het onderbewust van de rechter en griffier had weten te manoeuvreren, die volstonden met het min of meer overschrijven van het verweerschrift in de uitspraak. Het bedrijf moest in hoger beroep, en ook daar bleef de overheidsjurist bezig met zijn framing van de zaak, daarbij ook nog eens benadrukkend dat dit bedrijf heel erg lastig was en dus een rechtsmisbruiker. Onbehoorlijk van de overheid, maar of een griffier dat doorziet?
Oordeel van de griffier bepalend voor de uitspraak
Voor de zitting heeft de rechter idealiter het dossier helemaal gelezen, maar dat is lang niet altijd zo. Soms leest hij alleen de instructie of conceptuitspraak van de griffier en vaak alleen het B-dossier. Op basis daarvan heeft hij al een beeld van welke kant het uitgaat, welke vragen hij moet stellen en of hij nog nadere stukken nodig zal hebben. Als burger of bedrijf moet je van goeden huize komen om het beeld tijdens de zitting nog radicaal te kantelen.
Na de zitting vindt er een ‘raadkamer’ plaats, ook als er maar een rechter is. Hoewel dat nergens staat geregeld, mag ook hier de griffier vaak zijn mening geven over de zaak. Zijn instructie speelt ook hier een belangrijke rol. Zeker met de ‘nieuwe zaaksbehandeling’ ,waarbij zaken snel op zitting komen en rechters proberen een informele oplossing te bereiken, kan dat nadelig uitwerken voor de rechtzoekende.
Uiteindelijk schrijft de griffier bijna altijd de conceptuitspraak. Soms wordt die nog goed gelezen en flink gewijzigd door de rechter, maar meestal houdt die het bij een paar correcties. Het komt volgens de literatuur regelmatig voor dat rechters blind tekenen. Zo wordt volgens de literatuur de rechter ‘redacteur’ in plaats van ‘schrijver’ van uitspraken. Iedereen die wel eens een (juridisch) stuk heeft geschreven, weet dat je al schrijvend je eigen oordeel scherpt en soms moet aanpassen omdat het toch niet blijkt te kloppen. Je moet vaak op zoek naar meer informatie en andere uitspraken om een goede conclusie te trekken. Die mogelijkheid heeft de rechter als redacteur dus niet meer omdat de griffier die taak heeft overgenomen.
Kwaliteit van de uitspraak onder druk
Hoe erg is dit? Niet erg als de kwaliteit van de uitspraak uiteindelijk niet lijdt onder deze niet-gereguleerde, door managementmotieven gedreven werkwijze. Maar ik vrees dat niemand dat kan garanderen. Hoe minder ervaren, minder gespecialiseerd en minder toegerust iemand is, hoe groter de kans dat er fouten worden gemaakt. Meer ogen zien altijd meer, en die van een ervaren rechter al zeker. Als alleen een griffier echt naar een zaak kijkt, dan is dat niet aanvaardbaar. Dat werkt namelijk vaker uit in het nadeel van de rechtzoekende, omdat de overheid zijn ‘gelijk’ met zijn bindende besluit al heeft en op die manier dus wel zal behouden ook. Het vermoeden van partijdigheid ligt dan ongewild op de loer.
Hoe ongestructureerde een dossier wordt samengesteld, des te groter is de kans dat de lezer blijft hangen bij de samenvatting of de eerste paar pagina’s. Hoe groter de tijdsdruk, hoe meer standaard een zaak wordt ingeschat en benaderd, hoe groter de kans op ongelukkige shortcuts. Frames spelen daarop juist zeer bewust in. Maar ook andere bias, eerder opgedane meningen, sympathieën en andere niet al te objectieve factoren, krijgen daardoor meer kans om zaken en uitspraken onbewust te beïnvloeden. Hoe afhankelijke iemands positie is, des te groter de neiging om toe te geven aan wensen van de organisatie – bijvoorbeeld om snel en gemakkelijk een zaak af te doen – bovendien is.
Rechters moeten volgens de wet zelf uitspraak doen. Delegeren van die taak is ongrondwettig en niet rechtsstatelijk. Ook rechters zijn niet onfeilbaar, maar zij hebben wel ontslagbescherming, extra opleiding en andere eigenschappen om bovenstaande risico’s te minimaliseren.
Van de bestuursrechter mag de rechtzoekende burger verwachten dat hij altijd het hele dossier (‘A en B’) leest voorafgaande aan de zitting, daarover zelf een mening vormt, zelf zijn uitspraken grotendeels schrijft en zo niet, door griffiers aangeleverde concepten altijd kritisch helemaal leest en bewerkt. En dat hij zich niet onder druk laat zetten door outputfinanciering en wekelijkse targets.
De huidige beginnende griffiers komen vers van de rechtenopleiding. Daarin is er volgens kritiek van diverse kanten (studenten, orde van advocaten, wetenschap) steeds minder nadruk op de ambachtelijkheid – zo u wilt: degelijkheid – van het vak van jurist. Het rechtssysteem, belangrijke begrippen, grondbeginselen en standaardjurisprudentie moeten er zijn ‘ingeramd’. Juridische schrijfvaardigheid komt niet vanzelf, maar moet worden geoefend. Daarnaast moet er verdieping zijn en moet de beginnend jurist zelfstandig, analytisch en kritisch kunnen denken en werken. Ook daaraan ontbreekt het volgens de criticasters. Zonder voldoende ervaring, bagage en ambachtelijkheid kan een griffier zijn werk niet doen, en de rechter dus ook niet.
Rechtsstatelijkheid mag wat kosten en het verdient zich terug. Met minder hoger beroepsprocedures en blijvend vertrouwen in de onafhankelijke rechter. Dat vertrouwen is nog steeds groot, mijns inziens vooral omdat de juridische kennis bij de rechtzoekende vaak ontbreekt en hij er dus op vertrouwt dat de uitspraak ‘wel goed’ zit. De huidige ontwikkeling in opleiding en werkwijze bij de rechtbanken doet vrezen dat er een moment komt dat de kwaliteit beneden het ‘zesje’ belandt. Dan gaat het ook de burger opvallen.
mr. dr. Caroline Raat is onderzoeker bij OGP en schrijft op persoonlijke titel
