Introductie relativiteitsvereiste in bestuursrecht

Na Crisis- en herstelwet, nu ook in de Algemene wet bestuursrecht? Vele decennia zijn voors en tegens van invoering van het relativiteitsvereiste in het bestuursrecht naar voren gebracht, maar die invoering is er al die tijd niet van gekomen. Totdat de wereld – en dus ook Nederland – in een economische crisis belandde en het kabinet een herstelplan bedacht. Dit herstelplan mondde uit in de Crisis- en herstelwet (Chw), waarin de voorstanders van het relativiteitsvereiste toch ineens hun zin hebben gekregen. En zoals de Minister van Justitie bij de behandeling van de Chw in de Eerste Kamer al aankondigde [1] ligt er nu een wetsvoorstel in de Tweede Kamer waarin wordt voorgesteld het relativiteitsvereiste over de hele breedte van het bestuursrecht in te voeren. [2]

Afwijkingen bestuursprocesrecht in Chw
In de Chw [3], die op 16 maart 2010 door de Eerste Kamer is aangenomen en de economie moet stimuleren door ruimtelijke projecten te versnellen, wordt een aantal tijdelijke (tot 2014) afwijkingen op het bestuursprocesrecht geïntroduceerd. Die gelden alleen voor de in een bijlage bij de wet expliciet genoemde projecten en bepaalde categorieën ruimtelijke en infrastructurele projecten. Zie voor een uitgebreide beschrijving van de Chw het weblogbericht van Robbin Zandvliet. [4]

Relativiteitsvereiste
Wat houdt het relativiteitsvereiste ook al weer in? Dit principe, dat ook wel de Schutznorm wordt genoemd, houdt in dat de rechter een besluit niet mag vernietigen als de rechtsregel waarmee het besluit in strijd is niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich op die rechtsregel beroept. Het relativiteitsvereiste verkleint daarmee de kring van personen die toegang hebben tot de rechter. Het relativiteitsvereiste in de Chw geldt alleen in de beroepsfase, niet in de bezwaarfase.

In de Chw is het relativiteitsvereiste opgenomen in artikel 1.9: “De administratieve rechter vernietigt een besluit niet op de grond, dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.”

Geschiedenis
Het relativiteitsvereiste komt in het burgerlijk recht al sinds 1928 voor [5] en is later vastgelegd in artikel 6:163 BW: “Geen verplichting tot schadevergoeding bestaat, wanneer de geschonden norm niet strekt tot bescherming tegen de schade zoals de benadeelde die heeft geleden.” [6] Maar in het bestuursrecht kwam het tot voor kort dus niet voor. Om als ‘belanghebbende’ ontvankelijk te worden verklaard om in (bezwaar en) beroep te gaan, hoeft men slechts een objectief, actueel, eigen en persoonlijk belang te hebben. Van een toepassing van het relativiteitsvereiste is geen sprake, zo overwoog de Afdeling rechtspraak van de RvS in 1981 in de uitspraak Paracommerciële horeca. [7] Een feitelijk belang is dus voldoende.

Voor- en tegenstanders
De roep om introductie van het relativiteitsvereiste in het bestuursrecht is ook al decennia oud. Om enkele voorstanders te noemen: bij de tweede evaluatie van de Awb (Commissie Boukema) werd gewezen op het oneigenlijk gebruik van de bestuursrechtelijke rechtsbescherming (bedoeld wordt: ongewenst gebruik [8]), o.a. wanneer financiële belangen op het spel staan. [9] Ook Schueler is voorstander van het relativiteitsvereiste, vanwege het misbruik dat belanghebbenden soms maken van de gang naar de rechter. Het belang van de rechtsnormen die mogelijk zijn geschonden, moet volgens hem niet worden overschat . [10]

De voordelen van introductie van het relativiteitsvereiste in het bestuursrecht zijn als volgt samen te vatten. Met het huidige belanghebbendebegrip wordt de rechterlijke macht onnodig belast, doordat mensen ontvankelijk worden verklaard en dus een beroepsprocedure kunnen voeren, terwijl hun belangen inhoudelijk niet tot vernietiging van het besluit kunnen leiden. Verder wordt het vaak niet rechtvaardig gevonden dat iemand in beroep kan gaan tegen een besluit waar hij eigenlijk niets mee te maken heeft. Hier zou het relativiteitsvereiste een einde aan maken. Naast dit principiële punt, is er een praktisch argument: het verlicht de werklast voor de rechterlijke macht.

De tegenstanders van invoering van het relativiteitsvereiste in het bestuursrecht laten echter minstens even vaak van zich horen. Die nadelen zijn o.a. verwoord door Jurgens, die aangeeft dat niet zou moeten worden gekeken naar de vraag welke belangen een bepaalde regeling beoogt te beschermen, maar naar de vraag of onzorgvuldig is gehandeld. [11] Ook de (meerderheid van de) Commissie Scheltema, die door de ministers van Justitie en BZK was gevraagd of de introductie wenselijk is, onderschrijft dat betoog. Burgers moeten namelijk altijd recht hebben op een in alle opzichten rechtmatige besluitvorming door de overheid en moeten erop kunnen vertrouwen dat de overheid zich aan de wet houdt. [12] En wat betreft het hierboven genoemde praktische argument voor invoering van het relativiteitsvereiste: ook met de in de Chw gekozen formulering dat de rechtsnorm “kennelijk” niet strekt tot bescherming, komt er voor de rechter sowieso een beslismoment bij. Hij zal in elke zaak moeten stilstaan – hoe kort dan ook – bij de vraag of de rechtsnorm strekt tot bescherming van de betreffende belangen. Zeker nu dit beslismoment slechts in een zeer gering aantal gevallen zal leiden tot een ‘relativiteitsprobleem’ [13] en daarmee een kortere zaaksbehandeling, zal de druk op de capaciteit van de rechterlijke macht per saldo alleen maar toenemen.

Wetsvoorstel relativiteitsvereiste in Awb
Ondanks deze kritiek op het relativiteitsvereiste heeft de Minister van Justitie op 4 augustus 2010 een wetsvoorstel aan de Tweede Kamer gezonden [14], waarin het wordt verankerd in de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Als gezegd heeft hij dit onder andere bij de behandeling van de Chw in de Eerste Kamer al aangekondigd. De formulering is vrijwel gelijk aan die van artikel 1.9 van de Chw (zie boven).
Blijkbaar hoeft dus geen ervaring te worden opgedaan met de toepassing van het relativiteitsvereiste in de Chw, en kan het direct in de Awb worden opgenomen. Er is op dit moment nog totaal geen jurisprudentie over de Crisis- en herstelwet, waardoor dus ook nog geen enkele bestuursrechter heeft kunnen werken met het relativiteitsvereiste. Daardoor wordt ook wel erg gemakkelijk voorbij gegaan aan de nadelen van het relativiteitsvereiste.

Mijns inziens is het precieze belang waarvoor iemand opkomt tegen een besluit van ondergeschikt belang, als maar vaststaat dat hij een belang heeft. Besluiten die onrechtmatig zijn genomen, moeten altijd kunnen worden aangevochten door degenen die daardoor worden benadeeld. Het relativiteitsvereiste beperkt dit alleen maar.

Tot slot
Het relativiteitsvereiste is nu in de Chw slechts tijdelijk en voor een zeer beperkt aantal gevallen ingevoerd, maar ten opzichte van de situatie daarvoor, waarin dit vereiste altijd is tegengehouden, is dat een grote verandering. Toch ligt er echter een paar maanden na inwerkingtreding van de Chw al een voorstel om de Chw definitief en breed in te voeren. De redenen voor introductie in de Chw waren zwaarwegend, maar bij die ene uitzondering zou het mijns inziens moeten blijven. Die (eenmalige en tijdelijke) introductie dient dan ook altijd in het licht van de crisis gezien te blijven worden. Gezien de nadelen is buiten de Chw geen ruimte voor hantering van het relativiteitsvereiste in het bestuursrecht.

mr. David Duinkerke, USG Juristen

——————————————————————————

[1] Handelingen I 2009/2010, nr. 22
[2] Kamerstukken II 2009/2010, 32450, nr. 2.
[3] Wet van 18 maart 2010 houdende regels met betrekking tot versnelde ontwikkeling en verwezenlijking van ruimtelijke en infrastructurele projecten (Crisis- en herstelwet), Stb. 2010, 135.
[4] Zie De Crisis- en Herstelwet; niet controversieel in de Eerste Kamer, wel in de rest van Nederland?.
[5] HR 25 mei 1928, NJ 1928, 1688 (De Marchant et d’Ansembourg).
[6] Op deze relativiteitsleer geldt wel de zgn. ‘correctie Langemeijer’, die inhoudt dat overtreding van een norm ook onrechtmatig jegens de benadeelde kan zijn als de overtreding van die norm tevens in strijd is met ongeschreven recht, dat wel strekt tot bescherming van het belang van de benadeelde.
[7] ARRvS 4 september 1981, tB/S IV nr. 72 (Paracommerciële horeca).
[8] J.C.A. de Poorter e.a., Herijking van het belanghebbendebegrip, Tilburg 2004.
[9] P.J. Boukema e.a., Toepassing en effecten van de Algemene wet bestuursrecht 1997-2001, 2001 Tilburg.
[10] B. Schueler, Zand in de machine –Over de noodzaak tot beperking van de rechtsbescherming (Oratie UvA), Deventer 2003.
[11] G.T.J.M. Jurgens, Relativiteit in het bestuursrecht? (Oratie UU), Utrecht 2004.
[12] M. Scheltema e.a., Overwegingen voor en tegen invoering van een relativiteitsvereiste in het bestuursrecht, Den Haag 2007.
[13] De memorie van toelichting bij het wetsvoorstel dat het relativiteitsvereiste in de Awb introduceert, spreekt van 1 op de 250 zaken bij rechtbanken (Kamerstukken II 2009/2010, 32450, nr. 3).
[14] Kamerstukken II 2009/2010, 32450, nr. 2.